中國的農村扶貧開發
中華人民共和國 國務院新聞辦公室
二○○一年十月·北京
目 錄
前 言
一、 扶貧開發的歷程與成就
二、 扶貧開發的政策保障
三、 扶貧開發的主要內容與途徑
四、 特殊貧困群體的扶貧開發
五、 二十一世紀初的農村扶貧開發
前 言
中國是世界上最大的發展中國家，人口約佔世界總人口的22％。在過去相當長的時期裏，由于諸多原因，貧困一直困擾著中國。
1949年中華人民共和國成立後，特別是自二十世紀七十年代末實行改革開放政策以來，中國政府在致力于經濟和社會全面發展的進程中，在全國范圍內實施了以解決貧困人口溫飽問題為主要目標的有計劃、有組織的大規模扶貧開發，極大地緩解了貧困現象。從1978年到2000年，中國農村沒有解決溫飽的貧困人口由2.5億人減少到3000萬人，貧困人口佔農村總人口的比例由30.7％下降到3％左右，中國政府確定的到二十世紀末解決農村貧困人口溫飽問題的戰略目標基本實現。
這裏就中國農村扶貧開發的有關情況作一介紹。
一、扶貧開發的歷程與成就
新中國成立後，中國政府一直致力于發展生產、消除貧困的工作。但真正嚴格意義上的扶貧，是在改革開放以後提出並大規模實施的。從1978年到2000年，中國的扶貧開發大致經過了三個階段。
第一階段：體制改革推動扶貧階段（1978-1985年）
1978年，按中國政府確定的貧困標準統計，貧困人口為2.5億人，佔農村總人口的30.7%。導致這一時期大面積貧困的原因是多方面的，主要是農業經營體制不適應生產力發展需要，造成農民生產積極性低下。因此，制度的變革就成為緩解貧困的主要途徑。
中國自1978年開始的改革，首先是土地經營制度的變革，即以家庭承包經營制度取代人民公社的集體經營制度。這種土地制度的變革極大地激發了農民的勞動熱情，從而極大地解放了生產力，提高了土地產出率。與此同時，在農村進行的農產品價格逐步放開、大力發展鄉鎮企業等多項改革，也為解決農村的貧困人口問題打開了出路。這些改革，促進了國民經濟快速發展，並通過農產品價格的提升、農業產業結構向附加值更高的產業轉化以及農村勞動力在非農領域就業三個方面的渠道，將利益傳遞到貧困人口，使貧困農民得以脫貧致富，農村貧困現象大幅度緩解。
據統計，從1978年到1985年，農村人均糧食產量增長14%，棉花增長73.9%，油料增長176.4%，肉類增長87.8%；農民人均純收入增長了2.6倍；沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，佔農村人口的比例下降到14.8％；貧困人口平均每年減少1786萬人。
第二階段：大規模開發式扶貧階段（1986-1993年）
二十世紀八十年代中期，在改革開放政策的推動下，中國農村絕大多數地區憑借自身的發展優勢，經濟得到快速增長，但少數地區由于經濟、社會、歷史、自然、地理等方面的制約，發展相對滯後。貧困地區與其他地區，特別是與東部沿海發達地區在經濟、社會、文化等方面的差距逐步擴大。中國農村發展不平衡問題凸現出來，低收入人口中有相當一部分人經濟收入不能維持其生存的基本需要。
為進一步加大扶貧力度，中國政府自1986年起採取了一係列重大措施：成立專門扶貧工作機構，安排專項資金，制定專門的優惠政策，並對傳統的救濟式扶貧進行徹底改革，確定了開發式扶貧方針。自此，中國政府在全國范圍內開展了有計劃、有組織和大規模的開發式扶貧，中國的扶貧工作進入了一個新的歷史時期。經過八年的不懈努力，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口佔農村總人口的比重從14.8%下降到8.7%。
第三階段：扶貧攻堅階段（1994-2000年）
隨著農村改革的深入發展和國家扶貧開發力度的不斷加大，中國貧困人口逐年減少，貧困特徵也隨之發生較大變化，貧困人口分布呈現明顯的地緣性特徵。這主要表現在貧困發生率向中西部傾斜，貧困人口集中分布在西南大石山區（缺土）、西北黃土高原區（嚴重缺水）、秦巴貧困山區（土地落差大、耕地少、交通狀況惡劣、水土流失嚴重）以及青藏高寒區（積溫嚴重不足）等幾類地區。導致貧困的主要因素是自然條件惡劣、基礎設施薄弱和社會發育落後等。
以1994年3月《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標志，中國的扶貧開發進入了攻堅階段。《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，到2000年底基本解決農村貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領。
在1997年至1999年這三年中，中國每年有800萬貧困人口解決了溫飽問題，是進入二十世紀九十年代以來中國解決農村貧困人口年度數量最高水平。到2000年底，國家"八七"扶貧攻堅目標基本實現。
經過20多年不懈的艱苦奮鬥，中國的扶貧開發取得了巨大成就。
--解決了兩億多農村貧困人口的溫飽問題。農村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬人，農村貧困發生率從30.7％下降到3％左右。其中，國家重點扶持貧困縣的貧困人口從1994年的5858萬人減少到2000年的1710萬人。這些人主要是生活在自然條件惡劣地區的特困人口、少數社會保障對象以及部分殘疾人。
--生產生活條件明顯改善。1986年到2000年的15年間，在中國農村貧困地區修建基本農田9915萬畝，解決了7725萬多人和8398萬多頭大牲畜的飲水困難。到2000年底，貧困地區通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達到95.5%、89％、69％和67.7％。
--經濟發展速度明顯加快。"八七"扶貧攻堅計劃執行期間，國家重點扶持貧困縣農業增加值增長54％，年均增長7.5％；工業增加值增長99.3%，年均增長12.2％；地方財政收入增加近1倍，年均增長12.9％；糧食產量增長12.3％，年均增長1.9％；農民人均純收入從648元增加到1337元，年均增長12.8％。
--各項社會事業發展較快。貧困地區人口過快增長的勢頭得到初步控制，人口自然增長率有所下降。辦學條件得到改善，"兩基"工作（即基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲）成績顯著，592個國家重點扶持貧困縣中有318個實現了"兩基"目標。職業教育和成人教育發展迅速，有效地提高了勞動者素質。大多數貧困地區鄉鎮衛生院得到改造或重新建設，缺醫少藥的狀況得到緩解。推廣了一大批農業實用技術，農民科學種田的水平明顯提高。貧困地區95％的行政村能夠收聽收看到廣播電視節目，群眾的文化生活得到改善，精神面貌發生了很大變化。
--解決了一些集中連片貧困地區的溫飽問題。沂蒙山區、井岡山區、大別山區、閩西南地區等革命老區群眾的溫飽問題已經基本解決。一些偏遠山區和少數民族地區，面貌也有了很大的改變。歷史上"苦瘠甲天下"的甘肅定西地區和寧夏的西海固地區，經過多年開發建設，基礎設施和基本生產條件明顯改善，貧困狀況大為緩解。
二、扶貧開發的政策保障
中國農村的貧困問題是歷史上長期形成的。貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深是過去相當長一個時期中國貧困地區的主要特徵。基于對本國國情的把握，特別是對貧困地區和貧困人口實際情況的認識，中國政府制定了符合國情的扶貧開發政策，把扶貧開發的基本目標和中心任務放在主要解決農村貧困人口的溫飽問題上，從最緊迫的問題入手，量力而行，確保重點，分階段推進。
制定符合國情的貧困標準
中國是一個發展中國家，人口多，底子薄，經濟不發達，農村尤其不發達。就中國的貧困地區而言，這種不發達主要表現在：一是基礎設施薄弱。貧困地區較為集中的西部地區，雖然土地面積佔全國的三分之二以上，但鐵路、公路和民航設施所佔比重卻相對偏低。二是人口增長過快，教育、衛生等基本社會服務水平低。與經濟落後成為對比的是，貧困地區往往又是人口增長最快的地區。辦學條件差，教育設施落後，適齡兒童失學和輟學率較高，青壯年文盲比例較大。衛生保健水平也很低。三是農業生產條件差，財政收入水平低，公共投入嚴重不足。1986年國家重點扶持貧困縣人均擁有農業機械總動力僅為全國平均水平的50％。1993年國家重點扶持貧困縣人均財政收入僅為60元，只相當于全國平均水平的30％左右。
上述貧困地區的實際情況，決定了中國扶貧工作要有一個比較現實的貧困標準。中國貧困人口的標準最初是1986年由中國政府有關部門在對6.7萬戶農村居民家庭消費支出調查的基礎上計算得出的，即1985年農村人均純收入206元的標準。到1990年這一標準相當于300元，2000年為625元。
中國的貧困標準是一個能夠維持基本生存的最低費用標準，可以確保農村貧困人口最基本的生存需要，因而是客觀的，也是符合中國實際的。
確定國家重點扶持貧困縣
為了集中使用扶貧資金，有效地扶持貧困人口，中國政府制定了國家重點扶持貧困縣的標準，確定了一批國家重點扶持貧困縣。
中國政府于1986年第一次確定了國家重點扶持貧困縣標準：以縣為單位，1985年農民年人均純收入低于150元的縣。此後，隨著經濟的發展，特別是貧困地區經濟狀況的不斷改善，對貧困縣的標準也及時作出調整。1994年，中國政府重新調整了國家重點扶持貧困縣的標準。具體標準是：以縣為單位，凡是1992年農民人均純收入低于400元的縣全部納入國家重點貧困縣扶持范圍；凡是1992年人均純收入高于700元的原國家重點扶持貧困縣，一律退出國家扶持范圍（根據當時的典型測算，凡是超過700元的縣，90%以上的貧困人口基本上解決溫飽問題）。依據這個標準，列入《國家八七扶貧攻堅計劃》的國家重點扶持的貧困縣共有592個，分布在27個省、自治區、直轄市，涵蓋了全國72%以上的農村貧困人口。此後，中央政府採取的一係列扶貧開發政策措施，主要是圍繞解決國家重點扶持縣貧困群眾溫飽而制定的。
通過對貧困縣的集中有效扶持，帶動了全國農村貧困問題的解決。特別是在扶貧資金方面，國家明確要求，中央的各項扶貧資金都用于這些貧困縣。1996年中央政府又進一步對各省、自治區、直轄市提出了最低配套資金比例（30%至50%），以保證地方配套的扶貧資金用在國家重點貧困縣。
扶貧重點向中西部貧困地區傾斜
向中西部地區重點傾斜是中國扶貧開發的一項重要戰略舉措。中國經濟發展的區域特徵十分明顯，東部沿海地區充分利用自身優勢率先發展，中部次之，西部相對落後。與此相關，中國農村貧困人口的絕大多數集中在中西部，尤其是西部，並呈塊狀、片狀分布在高原、山地、丘陵、沙漠等地區。這些地區是中國貧困人口最多、貧困程度最深、貧困結構最復雜的地區。在1994年中國政府確定的592個國家重點扶持貧困縣中，中西部地區佔82%。
從1994年起，中國政府開始調整國家扶貧資金投放的地區結構：把用于沿海經濟比較發達省的中央扶貧信貸資金調整出來，集中用于中西部貧困狀況嚴重的省、自治區；中央新增的財政扶貧資金只支持中西部貧困地區。同時，國家從全局著眼，制定優惠政策，積極推動東部地區與西部地區的橫向聯合和對口扶貧協作。
為加快西部地區的發展，縮小地區間發展差距，近年來中國開始實施西部大開發戰略。國家在西部地區優先安排基礎設施、生態環境和資源開發等建設項目，並不斷加大對西部地區的投入和財政轉移支付力度，為推動西部地區發展和貧困人口解決溫飽問題發揮了重要作用。
加大扶貧開發投入力度
近20年來，隨著國家財力的增強，中國政府安排的專項扶貧投入不斷增加。2000年中央各項扶貧專項資金達到了248億元，與1980年相比，增加了30倍。中國政府安排的扶貧專項資金累計達到了1680多億元，其中財政資金800多億元（含以工代賑資金390多億元），信貸扶貧資金880億元。按照中央要求的配套比例（1996年以後為30%至50%），地方政府扶貧投入的力度也相應加大。
中國政府專項扶貧資金主要包括兩大類：財政扶貧資金和信貸扶貧資金。財政扶貧資金又包括支援不發達地區發展資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金等。1997年，國務院為了加強對各類扶貧資金的管理，提高使用效益，制定了統一的《國家扶貧資金管理辦法》。該辦法對各類扶貧資金的扶持對象、條件等作了明確規定，強調各類扶貧資金要根據扶貧攻堅的總體目標和要求，配套使用，形成合力，發揮整體效益。不同渠道的扶貧資金的投入重點是：財政扶貧資金主要用于建設基本農田、興修小型水利工程、解決人畜飲水困難、修建鄉村道路、科技培訓和推廣農業實用技術等；扶貧信貸資金主要用于增加貧困戶當年收入的種養業項目。同時，各級扶貧工作專門機構加強對扶貧資金管理使用的檢查、監督。審計部門對扶貧資金的使用情況嚴格審計，發現問題及時查處。這些措施，對提高扶貧資金使用效益、如期實現基本解決貧困人口溫飽問題的目標發揮了關鍵作用。
制定支持貧困地區、貧困農戶發展的優惠政策
中國扶貧開發的優惠政策包括幫助貧困戶解決溫飽和支持貧困地區經濟開發兩個方面。
幫助貧困農戶發展的優惠政策有：對尚未解決溫飽問題的貧困戶，免除糧食定購任務；根據實際情況，適當延長扶貧貸款的使用期限，放寬抵押和擔保條件；按照農業稅條例的有關規定，減免農業稅和農業特產稅。
支持貧困地區經濟開發的優惠政策有：中央政府逐步加大對貧困地區的財政轉移支付力度，各有關省、自治區、直轄市建立二級轉移支付制度，為貧困地區提供財力支持。對貧困縣新辦企業和發達地區到貧困地區興辦的企業，在三年內免徵所得稅；根據誰受益、誰負擔的原則，適當提高庫區建設基金和庫區維護基金標準，專項用于解決水庫移民的溫飽問題。
落實扶貧工作責任制
為使扶貧開發工作得到有效開展，中國政府于1986年6月成立了國務院貧困地區經濟開發領導小組（1993年更名為國務院扶貧開發領導小組），專門負責組織、領導、協調、監督、檢查貧困地區的扶貧開發工作。一些省、自治區、直轄市和地（市）、縣級政府也成立了相應的組織機構，負責本地的扶貧開發工作。
中國的扶貧開發實行分級負責、以省為主的行政領導扶貧工作責任制。各省、自治區、直轄市，特別是貧困面積較大的省、自治區，都把扶貧開發列入重要議程，根據國家扶貧開發計劃制定本地區的具體實施計劃。各省、自治區、直轄市的主要負責人親自抓扶貧工作，並負總責。中央的各項扶貧資金在每年年初一次下達到各省、自治區、直轄市，實行扶貧資金、權力、任務、責任"四個到省（自治區、直轄市）"。所有到省的扶貧資金一律由省級人民政府統一安排使用，並由各有關部門規劃和實施項目。
加強貧困地區農村基層組織建設
在中國，農村基層組織在動員和組織群眾參加改變自身命運的扶貧開發中作用重大。中國政府在扶貧開發中強調加強村級組織建設，以此提高農戶的自我組織程度，引導農戶積極參與扶貧開發。近年來，中國政府在農村大力推行村委會直接選舉制度，根據公開、公平、公正的原則，真正將群眾擁護、有能力帶領群眾改變貧困面貌的人選舉為村幹部。同時，嚴格實行村務公開，村級財務的各項收支、扶貧資金的發放使用、承包合同的簽訂和變更等各項事務，都要向村民公開，接受村民的檢查和監督。
三、扶貧開發的主要內容與途徑
在扶貧開發的過程中，中國政府堅持以經濟建設為中心，發展貧困地區的生產力，走開發式扶貧的道路，通過多種方式和途徑，採取綜合配套措施，幫助農村貧困人口脫貧。
堅持開發式扶貧的方針
開發式扶貧是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整，是中國政府農村扶貧政策的核心和基礎。堅持開發式扶貧的方針，就是以經濟建設為中心，支持、鼓勵貧困地區幹部群眾改善生產條件，開發當地資源，發展商品生產，增強自我積累和自我發展能力。
開發式扶貧方針主要包括五個方面內容：第一，倡導和鼓勵自力更生、艱苦奮鬥的精神，克服貧困農戶中普遍存在的"等、靠、要"思想。第二，針對貧困地區基礎設施薄弱、抵禦自然災害能力較差的實際情況，國家安排必要的以工代賑資金，鼓勵、支持貧困農戶投工投勞，開展農田、水利、公路等方面的基礎設施建設，改善生產條件。第三，國家安排優惠的扶貧專項貼息貸款，制定相關優惠政策，重點幫助貧困地區、貧困農戶發展以市場為導向的種植業、養殖業以及相應的加工業項目，促進增產增收。第四，開展農業先進實用技術培訓，提高貧困農戶的科技文化素質，增強自我發展能力。第五，扶貧開發與水土保持、環境保護、生態建設相結合，實施可持續發展戰略，增強貧困地區和貧困農戶的發展後勁。
強調扶貧到村到戶
二十世紀九十年代以來，根據貧困地區的實際情況，中國的扶貧開發著重扶貧到村到戶。國家不僅將扶貧到戶作為一項重要措施，而且把解決貧困農戶溫飽的各項指標也量化到戶。 中國在實踐中探索出許多行之有效的扶貧到戶方式：一是幹部包扶到戶，即組織各級幹部與貧困農戶結成"一幫一"對子，採取簽訂責任狀等方式，明確幹部包扶任務。二是實體帶動、效益到戶，即通過鼓勵企業與農戶合作建立農產品生產加工基地，實現農產品產、供、銷的良性循環。三是異地開發、移民到戶，即本著自願的原則，將貧困農戶從生產生活條件極其惡劣的地區搬遷到條件較好的地區，實現異地脫貧。四是社會各界幫扶到戶，即組織社會各界對貧困農戶進行幫扶。
小額信貸是扶貧到戶的關鍵措施之一。中國政府在借鑒其他國家和國際組織扶貧經驗的基礎上，積極組織小額信貸扶貧到戶，取得了很好的效果。到1999年，全國投入的資金總量達30億元，覆蓋240多萬貧困農戶。同時，中國小額信貸的試點、推廣初步實現了本土化和規范化，進入了擴大范圍、擴大規模的新階段。
重視科技教育扶貧
從1986年開始，中國政府有關部門根據國家扶貧開發的總體戰略和要求，適時提出科技扶貧的目標、措施和實施辦法，並于1996年提出《1996-2000年全國科技扶貧規劃綱要》，加強對科技扶貧的政策指導。
為進一步增強貧困地區反貧困的能力，中國政府專項安排科技扶貧資金，用于優良品種和先進實用技術的引進、試驗、示范、推廣，以及科技培訓等。1995年以來，國家教委和財政部聯合組織實施了"國家貧困地區義務教育工程"，投入資金超過100億元，重點投向國定貧困縣、部分省定貧困縣、革命老區和少數民族地區，幫助這些地區普及九年義務教育。
中國政府動員大專院校、科研院所在貧困地區積極推廣農業先進實用技術，組織科技人員到貧困地區挂職任教，組織科研單位到貧困鄉、村宣傳普及農業技術。這些措施有效地改變了貧困地區落後的生產方式，提高了土地的產出率，迅速增加了農民的收入。15年來，僅科技部就向貧困地區提供技術人員3萬人次，實施科技扶貧示范項目580個，建立各種科技示范點1500個，解決關鍵性技術200多個，向貧困地區推廣適用技術2000多項。
動員和組織社會各界參與扶貧
在扶貧開發中，政府各部門根據中央政府的統一要求，從盡快解決貧困人口溫飽問題的大局和貧困地區的實際情況出發，積極參與扶貧開發。政府有關部門分別制定了本部門、本係統的扶貧開發具體實施方案，提出了一係列有利于貧困地區發展和貧困群眾脫貧的優惠政策，並充分發揮各自優勢，在資金、物資、技術上向貧困地區傾斜，積極為貧困地區的開發建設作出貢獻。
自二十世紀八十年代中期以來，包括中央國家機關、企事業單位、民主党派及人民團體等社會各界參與扶貧開發的部門、單位不斷增多，規模不斷擴大。各幫扶部門和單位都有特定的幫扶對象和明確的任務，要求沒有脫貧就不脫鉤。到2000年底，定點幫扶的部門和單位達到138個，共派出3000多名幹部到貧困縣挂職扶貧，直接投入資金44億元，幫助貧困地區引進國內外各種資金105億元。
各省、自治區、直轄市以及貧困地區也積極開展定點扶貧工作。1995至1999年，各地先後有4.6萬名幹部到貧困縣、村挂職扶貧，直接投入資金和物資折合人民幣達87.62億元；幫助引進各類扶持資金103億元，實施扶貧項目2萬余個，幫助引進技術人才1.3萬余名，引進技術近7000項。
此外，各社會組織、民間團體和私營企業也積極開展"希望工程"、"光彩事業"、"文化扶貧"、"幸福工程"、"春蕾計劃"、"青年志願者支教扶貧接力計劃"、"貧困農戶自立工程"等多種形式的扶貧活動。以資助貧困失學兒童入學為目的的"希望工程"，自1989年以來累計接受海內外捐款近19億元，資助建設希望小學8355所，資助失學兒童近230萬名。
開展東西部協作扶貧
在扶貧開發中，中國採取東部較發達省市對口支持西部省、自治區發展的方式，加快西部貧困地區脫貧步伐。具體執行情況是：北京幫扶內蒙古，天津幫扶甘肅，上海幫扶雲南，廣東幫扶廣西，江蘇幫扶陜西，浙江幫扶四川，山東幫扶新疆，遼寧幫扶青海，福建幫扶寧夏，大連、青島、深圳、寧波幫扶貴州。協作雙方根據"優勢互補、互惠互利、長期合作、共同發展"的原則，在企業合作、項目援助、人才交流等方面開展了多層次、全方位的扶貧協作。東西部扶貧協作以改變貧困地區生產條件和生態環境，解決貧困地區群眾溫飽問題為重點，遵循市場經濟規律，充分運用科學技術，廣泛動員社會各界力量，在努力擴大對口幫扶的同時，開展各種形式的經濟合作。
近年來，東部13個省市政府和社會各界累計捐款、捐物折款近21.4億元，雙方簽訂項目協議5745個，協議投資280多億元，實現投資40多億元，從貧困地區輸出勞動力51.7萬人。此外，東西部地區在幹部交流、人才培訓、援建學校、建設基本農田、修築公路、解決人畜飲水困難等方面也開展了協作。1992年以來，國家教委、國家民委組織發達省市對口支援民族、貧困地區教育工作，新建、改建中小學1400所，救助失學兒童近4萬人，培養和培訓中小學教師1.6萬人次。
實施自願移民扶貧開發
國家鼓勵和支持生存條件極其惡劣地區的貧困農戶通過移民搬遷、異地開發的方式，開辟解決溫飽的新途徑。為此，中國政府強調，自願移民搬遷的貧困人口除享受扶貧開發的優惠政策外，各地要制定具體政策措施，提供各種優惠條件，確保搬遷一戶解決一戶溫飽。中國的移民扶貧開發，按照群眾自願、就近安置、量力而行、適當補助四項原則進行。
中國實施移民扶貧開發的主要做法有：一是插戶移民。即由貧困戶自行投親靠友，分散安置，政府給予一定補助。二是政府建移民開發基地安置移民。既要保證可穩定解決遷入戶的溫飽問題，又要保證不破壞遷入地的生態環境。三是吊莊移民。即採取搬遷初期兩頭有家的形式，待移民點得到開發，生產生活基本穩定後再完全搬遷。近年來，通過多種方式和途徑遷移安置了260萬貧困人口，其中已穩定在遷入地居住的達240萬，使全國需要移民搬遷的貧困人口由750萬減少到500萬左右。
輸出貧困地區勞動力
為了幫助貧困地區勞動力充分就業並增加收入，國家鼓勵並組織具備條件的貧困地區開展勞務輸出。勞務輸出不僅有助于使貧困地區勞動力實現就業和增加收入，更重要的是勞動者通過異地就業可以學到新技術、新生活方式、新工作方法，開闊眼界，增強信心，提高自我發展能力。許多西部外出務工人員已經成為向西部傳播東部生產生活方式以及文化和技術的使者。四川是全國勞務輸出最多的省份，每年有800多萬人實現異地就業，通過郵局寄回家鄉的資金每年約200億元。
實行扶貧開發與生態環境保護、計劃生育相結合
在貧困地區的開發中，中國政府重視生態環境的保護，鼓勵農民發展生態農業、環保農業。通過科技扶貧，在一定程度上改變了貧困地區以破壞生態為代價的掠奪性生產，促進了貧困地區的可持續發展。
人口數量過多、增長過快、素質偏低等諸因素嚴重制約了貧困地區經濟社會的發展和農民解決溫飽、脫貧致富的步伐。中國政府特別強調轉變貧困地區群眾的生育觀念，積極倡導貧困地區的農民實行計劃生育，把扶貧開發與計劃生育結合起來。這對貧困地區人口與經濟社會協調發展和可持續發展產生了重要影響。
開展扶貧領域的國際交流與合作
中國的扶貧開發主要依靠自己的力量，同時中國政府重視與國際社會在扶貧領域的交流與合作。中國政府認為，積極開展扶貧領域的國際交流與合作，不僅有利于加快解決本國貧困人口的溫飽問題，而且有助于通過借鑒國際社會多年積累的扶貧經驗和成功的扶貧方式，提高中國扶貧開發的整體水平。自二十世紀九十年代以來，中國政府積極探索借鑒國際反貧困經驗，不斷擴大與國際組織在扶貧領域的合作，並有了明顯進展。
在扶貧領域，世界銀行與中國的合作最早，投入規模最大。世界銀行與中國目前已經開展的西南、秦巴、西部三期扶貧貸款項目，援助總規模達6.1億美元，覆蓋9個省區、91個貧困縣，800多萬貧困人口。其中中國西南世界銀行貸款項目于1995年7月開始在雲南、貴州、廣西三省(區)最貧困的35個國定貧困縣實施。項目總投資42.3億元，其中利用世行貸款2.475億美元，國內相應的配套資金為21.8億元。項目建設主要包括大農業、基礎設施建設、第二第三產業開發、勞務輸出、教育衛生和貧困監測等方面。項目建成後將使項目區350萬貧困人口穩定解決溫飽問題。這一項目是中國第一個跨省區、跨行業、綜合性的扶貧開發項目，也是迄今為止利用外資規模最大的扶貧項目。目前項目進展順利，並已進入收尾階段。
此外，一些國家、國際組織和非政府組織也與中國在扶貧領域開展了廣泛的合作。聯合國開發計劃署在中國開展了一些扶貧開發項目和研究項目。歐盟、英國政府、荷蘭政府、日本政府、德國技術合作公司、亞洲開發銀行、福特基金會、日本凱爾、日本協力銀行、世界宣明會、香港樂施會等也都在中國開展了扶貧開發項目，並取得了很好的成效。
四、特殊貧困群體的扶貧開發
少數民族、殘疾人和婦女，是中國農村貧困人口中的特殊貧困群體。中國政府重視這些特殊貧困群體的扶貧開發工作，採取各種有效措施幫助他們與其他貧困人口同時脫貧。
少數民族和民族地區扶貧開發
中國是一個多民族國家。由于歷史、社會和自然條件等原因，相當部分少數民族地區經濟發展落後，社會發育程度較低。據中國有關部門統計，到1994年，少數民族貧困地區主要分布在中國的西部，涉及5個自治區、20個自治州、49個自治縣。全國348個少數民族自治縣中有257個被列為國家重點扶持貧困縣。針對這一情況，中國政府十分重視少數民族貧困地區的扶貧開發工作，在政策、措施方面給予了重點傾斜和特殊照顧。
特殊照顧，提高標準，擴大對少數民族地區的扶持范圍。1986年國家重點扶持貧困縣標準為1985年農民人均收入低于150元，而民族自治地方縣的標準則放寬到低于200元。對于牧區和半農半牧區的少數民族貧困縣(旗)，扶持標準分別為1984年至1986年三年平均農牧民人均收入低于300元和200元。1994年確定國家重點扶持貧困縣時，也對少數民族地區給予了特殊照顧，在全國592個國家重點扶持貧困縣中，少數民族貧困縣有257個，佔43.4%。
中央資金重點向少數民族地區傾斜。為加大對少數民族地區的扶持力度，不僅扶貧資金的分配重點向西藏等五個自治區以及雲南、貴州、青海等少數民族人口較多的西部省份傾斜，而且還專門安排"少數民族發展資金"等專項資金，解決少數民族和民族地區的特殊困難和問題。據統計，從1994年到2000年，國家共向內蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個自治區和貴州、雲南、青海三個少數民族人口較多的省投入資金432.53億元，佔全國總投資的38.4％。其中，財政資金194.15億元（含以工代賑資金127.22億元），佔全國的40％；信貸資金238.38億元，佔全國的37.8％。在西藏，近六年來，國家和地方政府先後投入資金12.2億元，實施了多個扶貧開發建設項目。
經過全社會各方面的共同努力，特別是少數民族地區廣大幹部群眾的艱苦奮鬥，中國少數民族貧困地區扶貧開發工作取得了明顯成效：
--貧困人口大幅度減少，貧困發生率大幅度下降。據統計，全國五個自治區和三個少數民族人口較多的省，貧困人口由1995年的2086萬人下降到1999年的1185萬人，四年減少了901萬人，貧困發生率由1995年的15.6%下降到1999年的8.7%，下降了6.9個百分點。西藏實施"八七"扶貧攻堅計劃以來，由于政府採取了一係列有針對性的特殊扶貧開發和救助措施，使西藏農村牧區長期貧困狀況發生根本性變化，貧困人口由二十世紀九十年代初期的48萬人減少到目前的7萬多人。
--農民收入快速增長，生活條件得到改善。五個自治區和三個少數民族人口較多的省的232個國家重點扶持貧困縣，農民人均純收入從1995年的630元增加到1998年的1189元，增長88.7%，高于592個國家重點扶持貧困縣平均增長水平28.7個百分點。從1994年到1999年，廣西49個貧困縣農民人均純收入由606元上升到1836元，人均糧食產量由310公斤上升到380公斤，在全國民族地區率先實現"八七"扶貧攻堅目標。到2000年底，國家在西藏重點扶持的18個貧困縣農牧民人均純收入達1316元，已接近全國平均水平。新疆牧區牧民定居半定居比例由1994年的49.5%上升到1999年的80％。
--基礎設施明顯改善，社會事業不斷發展。據不完全統計，從1994年到1999年，五個自治區和三個少數民族人口較多的省，共解決了2163.5萬人、2934.7萬頭大牲畜的飲水困難；新增基本農田2626.5萬畝，圍欄草場672萬畝；修建縣、鄉、村公路6.75萬公裏。到1999年底，廣西全區實現了鄉鄉通公路，49個貧困縣中95％的村通了汽車，全區95％的村通了電並基本實現通電視，85％的村通了電話。少數民族貧困地區教育、衛生等各項社會事業也得到了較快的發展。
殘疾人扶貧
殘疾人是一個特殊而困難的社會群體。中國現有6000多萬殘疾人，約佔總人口的5％，其中80％生活在農村。他們當中有相當數量因自身殘疾的影響以及外界環境的障礙，生活處于貧困狀態。據調查測算，1992年全國有貧困殘疾人約2000萬。在農村的貧困殘疾人中，30％生活在592個國定貧困縣。中國政府歷來重視和關心殘疾人扶貧工作，採取了一係列有效措施：
--將殘疾人扶貧作為一項重要內容列入國家扶貧計劃，統籌安排，統一組織，同步實施。經中國政府批準的《中國殘疾人事業"八五"計劃綱要》和《中國殘疾人事業"九五"計劃綱要》，都有殘疾人扶貧配套實施方案。1998年國家專門制定《殘疾人扶貧攻堅計劃（1998-2000年）》，確定殘疾人扶貧的目標、任務、途徑、措施、政策，對殘疾人扶貧工作進行全面部署。地方各級政府也將殘疾人作為重點扶持對象，制定本地殘疾人扶貧攻堅計劃，組織各有關部門規劃和實施項目，落實責任，並在人力、財力、物力等方面給予大力支持。
--安排專項貸款，開展殘疾人扶貧。從1992年起，國家設立康復扶貧專項貸款，對貧困殘疾人予以扶持。到2000年，累計投放貸款26億元。近年來，各地還大力推廣小額信貸扶貧到戶、到人，將小額信貸作為殘疾人扶貧的主要方式。河南、貴州、內蒙古、雲南、黑龍江等15個省（自治區、直轄市）在殘疾人專項扶貧中，推行小額信貸的比例已超過70%。
--加強基層殘聯扶貧服務體係建設，為農村殘疾人提供及時、有效的服務。1998年3月國務院殘疾人工作協調委員會作出了《關于加強基層殘聯建設的決定》。國務院扶貧辦等六部門還制定了《農村殘疾人扶貧開發實施辦法（1998-2000年）》，對加強基層殘聯服務體係建設提出要求。經過幾年的努力，到2000年底，全國已建立縣級殘疾人服務社2238個，佔縣（市、區）總數的80.2%；鄉鎮殘疾人服務社28427個，佔鄉鎮總數的60%，初步形成了農村基層殘疾人扶貧服務體係，為殘疾人扶貧工作提供了重要的組織保障。
--選擇適合殘疾人特點的扶貧開發項目和方式。針對殘疾人參加生產勞動有很多困難，殘疾人扶貧開發的重點是扶持有助于直接解決農村貧困殘疾人溫飽問題的種植業、養植業、手工業和家庭副業；選擇適合當地市場經濟發展需要，與地方支柱產業相配套，兼顧殘疾人特點的項目；選擇資金覆蓋面大、效益到戶率高、與直接提高貧困殘疾人收入有密切聯係的項目。
經過努力，中國貧困殘疾人口數量明顯減少，近十年有1000萬人解決了溫飽，到2000年底貧困殘疾人口下降到979萬人。
婦女扶貧
中國政府十分重視農村婦女脫困問題，1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出，要進一步動員貧困地區婦女積極參與脫貧行動。
近年來，在各級政府和有關組織的支持和帶動下，農村貧困地區婦女積極參加"雙學雙比"（學文化、學技術，比成績、比貢獻）活動，眾多婦女脫盲，一些婦女接受了實用技術培訓並獲得農民技術員職稱，成為貧困地區依靠科技發展生產的帶頭人。中國最大的婦女組織--中華全國婦女聯合會，通過建立扶貧聯係點、聯係戶，開展文化技術培訓和小額信貸，組織貧困地區婦女勞務輸出、手拉手互助，以及興辦婦女扶貧項目等多種形式，先後幫助347萬貧困婦女脫貧致富。
國家廣泛動員社會力量，關注貧困婦女，支持各種幫助貧困地區婦女的社會救濟活動。如救助貧困母親的"幸福工程"、專門資助貧困地區失學女童的"春蕾計劃"、援助西部缺水地區婦女的"母親水窖工程"等，為加快農村婦女脫困發揮了積極作用。截止到2000年5月，"幸福工程"已投入資金1.45億元，救助107472人，受惠人口達48.3萬人。到2000年7月，"春蕾計劃"共集資3.3億元，使105萬失學女童重返學校。
五、二十一世紀初的農村扶貧開發 蕌
緩解和消除貧困仍然是中國今後一項長期的歷史任務。為加快解決在一定程度和特定地區仍然存在的貧困問題，中國于2001年5月召開中央扶貧開發工作會議，對二十一世紀前十年中國的農村扶貧開發工作進行了全面部署。這次會議後，中國政府正式頒布《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，提出了今後十年中國農村扶貧開發的目標任務、指導思想和方針政策。《中國農村扶貧開發綱要》是繼《國家八七扶貧攻堅計劃》之後，又一個指導中國農村扶貧開發工作的綱領性文件。
二十一世紀初中國的農村扶貧開發，既面臨難得的歷史機遇，也面臨嚴峻挑戰和尖銳問題。
有利條件
二十一世紀初中國的扶貧開發存在著許多有利條件，而且一些條件較之過去更為有利。中國各級政府高度重視，社會各界大力支持，貧困地區廣大幹部群眾團結奮鬥，這是保障扶貧開發不斷取得新成就的最重要的條件。就客觀環境而言，有以下有利因素：
——扶貧開發已有一個較好的基礎。經過20多年的努力，中國的貧困人口已基本解決了溫飽問題，貧困地區的生產生活條件已經有了較大幅度的改善，抵禦自然災害的能力明顯增強，具有了一定的發展能力；在過去扶貧開發的實踐中，已創造和積累了很多成功經驗，並探索出了一些行之有效的做法。這些都有助于使今後的扶貧開發邁上新的臺階。
——未來經濟的持續增長將加快扶貧開發的進程。實踐證明，經濟增長是解決貧困問題的關鍵。根據測算，二十世紀九十年代中國貧困人口減少與經濟增長的彈性係數為－0.8，即GDP每增長一個百分點，農村貧困人口可減少0.8％。根據國家經濟發展計劃，今後五年，中國經濟預計年增長7％。經濟的穩步增長將擴大勞動力需求，有利于貧困地區勞動力的就業，從而改善人民的生活水平。同時，隨著綜合國力的不斷增強，國家可以投入更多的力量促進貧困地區開發建設，為貧困地區發展提供堅實的物質基礎。
——經濟結構調整有助于貧困地區的發展。在國內外市場競爭日趨激烈的情況下，中國正在大力調整和優化產業結構。發達地區一方面加快產業升級，大力發展資本技術密集型產業，另一方面，為了提高產業競爭力，還將一些勞動密集型產業項目向欠發達地區轉移。中國的貧困地區大多地處中西部，資源相對豐富，勞動力成本低，具有承接這種結構梯度轉移的區位優勢。西部地區完全有可能引進資本和技術，接受外來產業轉移，提高貧困地區在區域產業分工中的地位，從而加快本地區的產業結構轉換和經濟發展。
——西部大開發戰略的實施有利于扶貧。中國正在實施的西部大開發戰略，對進一步降低貧困發生率將產生深遠的影響。西部大開發的重點是進一步加快基礎設施建設，特別是加強水利、交通、通訊等基礎設施建設，切實加強生態環境保護和建設。"十五"計劃期間（2001-2005年），將有一大批工程在西部開工建設。此外，國家還制定了增加西部地區利用外資的比例、增發特別國債主要用于西部開發等許多有利于西部發展的優惠政策。一係列大工程的建設和優惠政策的實施，將為改變西部貧困地區的落後面貌打好基礎。
——對外開放的進一步擴大將為貧困地區帶來新的發展機遇。中國加入世界貿易組織後，貧困地區的市場將會進一步擴大和開放，有利于這些地區發展有優勢的勞動和資源密集型產業，增加勞動力就業。盡管加入世界貿易組織可能使貧困地區現有產業受到衝擊，但從長遠看，有利于貧困地區勞動力轉移和勞動密集型產品的出口。
難點與問題
二十一世紀初中國扶貧開發面臨的難點和比較突出的問題是：第一，雖然貧困人口的收入水平明顯提高，但目前中國扶貧的標準是低水平的。第二，由于受自然條件惡劣、社會保障係統薄弱和自身綜合能力差等因素的掣肘，目前已經解決溫飽問題的貧困人口還存在很大的脆弱性，容易重新返回到貧困狀態。第三，盡管扶貧開發已使廣大農村貧困地區的貧窮落後狀況明顯改變，但貧困農戶的基本生產生活條件還沒有質的變化，貧困地區社會、經濟、文化落後的狀況還沒有根本改觀。第四，由于中國人口基數很大，在今後相當長的一個時期將面臨就業壓力，這必然會影響到貧困人口的就業，使很多本來能夠奏效的扶貧措施難以發揮出應有的作用。第五，尚未解決溫飽的貧困人口一般都生活在自然條件惡劣、社會發展程度低和社會服務水平差的地區，這些地區投入與產出效益的反差較大。
對象和目標
中國政府將堅持把貧困地區尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發的首要對象。這些貧困人口雖然數量不多，但解決的難度很大。同時，還要幫助初步解決溫飽問題的貧困人口實現穩定脫貧。由于生產生活條件尚未根本改變，抗禦自然災害的能力不強，一遇自然災害，這部分人極易返貧。要在實現穩定脫貧的基礎上，進一步推動這部分人發展，走向富裕。
2001年至2010年中國扶貧開發的總體目標是：盡快解決極少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區社會、經濟、文化的落後狀況，為達到小康水平創造條件。
中國政府將按照集中連片的原則，把貧困人口集中的中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區作為2001年至2010年扶貧開發的重點，並確定扶貧開發工作重點縣，集中財力、物力和人力，實行統籌規劃，分年實施，分類指導，綜合治理。
措施和途徑
2001年至2010年中國農村扶貧開發的任務，將主要通過如下措施和途徑實現：
——繼續重點支持發展種養業。集中力量幫助貧困群眾發展有特色、有市場的種養業項目。以增加貧困人口的收入為中心，依靠科技進步，著力優化品種、提高質量、增加效益。以有利于改善生態環境為原則，加強生態環境的保護和建設，實現可持續發展。以市場為導向，選準產品和項目，搞好信息、技術、銷售服務，確保增產增收。
——積極推進農業產業化經營。按照產業化發展方向和要求，對具有資源優勢和市場需求的農產品生產，進行連片規劃建設，形成有特色的區域性主導產業。積極發展"公司加農戶"和訂單農業。引導和鼓勵具有市場開拓能力的大中型農產品加工企業到貧困地區建立原料生產基地，為貧困農戶提供產前、產中、產後係列化服務，形成貿工農一體化、產供銷一條龍的產業化經營。
——增加財政扶貧資金和扶貧貸款。國家將進一步擴大以工代賑規模，根據貧困地區財政困難的實際情況，加大財政轉移支付力度，並對財政扶貧資金實行專戶管理。增加扶貧貸款，支持能夠帶動貧困人口增加收入的種養業、勞動密集型企業、農產品加工企業、市場流通企業的發展，以及基礎設施建設項目，並積極穩妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農戶發展生產。
——改善貧困地區的基本生產生活條件。以貧困鄉、村為單位，加強基本農田、基礎設施、環境改造和公共服務設施建設。到2010年，在國家重點扶持的貧困區域內，基本解決人畜飲水困難，力爭做到絕大多數行政村通電、通路、通郵、通電話、通廣播電視；做到大多數貧困鄉有衛生院、貧困村有衛生室，基本控制影響貧困地區群眾生活生產的主要地方病。
——提高貧困地區群眾的科技文化素質。實行農科教結合，普通教育、職業教育、成人教育統籌，有針對性地通過各類職業技術學校和各種不同類型的短期培訓，增強農民掌握先進實用技術的能力。確保在貧困地區實現九年義務教育，進一步提高適齡兒童入學率。移風易俗，倡導科學文明的生活方式。
——鼓勵多種所有制經濟組織參與扶貧開發。中國政府將創造良好的政策環境和投資環境，吸引多種所有制經濟組織參與貧困地區的經濟發展。對于適應市場需要，能夠提高產業層次、帶動千家萬戶增加收入的農產品加工企業，能夠發揮貧困地區資源優勢並改善生態環境的資源開發型企業，能夠安排貧困地區剩余勞動力就業的勞動密集型企業，能夠幫助貧困群眾解決市場流通問題的企業，國家都給予必要的支持。
——注重動員全社會幫助貧困地區的開發建設。除了政府動用資源進行扶貧外，國家將進一步動員社會各界參與扶貧，增加社會扶貧的資源。根據扶貧開發規劃，繼續做好東部沿海發達地區對口幫扶西部貧困地區的東西扶貧協作工作，進一步擴大協作規模，增強幫扶力度。鼓勵和引導各種層次、不同形式的民間交流與合作，特別是企業間的相互合作和共同發展。發揮社會各界在扶貧開發中的重要作用，並積極創造條件，引導非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目。
——推動扶貧開發領域的國際交流與合作。繼續爭取國際組織和發達國家向中國提供援助性扶貧項目。為保證這類項目的順利執行，國家將適當增加相應配套資金比例，對地方財政確有困難的可以全額配套。根據貧困地區的特點，採取有針對性的措施，加強對國外援助性扶貧項目的管理。努力提高國外援貸款項目的經濟效益，增強還貸能力。加強與國際組織在扶貧開發領域裏的交流，借鑒國際社會在扶貧開發方面創造的成功經驗和行之有效的方式、方法，進一步提高中國扶貧開發的工作水平和整體效益。
——推進扶貧開發的規范化建設。切實落實扶貧工作責任制，堅持省負總責，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶。加強貧困地區的幹部隊伍建設和基層民主政權建設，不斷提高基層幹部和基層組織帶領群眾脫貧致富的能力。加強扶貧資金的審計和扶貧開發統計監測工作，形成制度，長期堅持。穩定扶貧開發工作機構，增強扶貧開發的組織領導和協調管理能力。隨著貧困地區扶貧開發的不斷深入，中國的扶貧開發工作將進一步制度化、規范化，逐步納入法制軌道。
中國是一個發展中國家，消除貧困任重道遠。基本解決農村貧困人口的溫飽問題只是完成這一歷史任務的階段性成果。在此基礎上使貧困地區的人民生活實現小康，進而過上比較寬裕的生活，需要一個長期的奮鬥過程。隨著中國改革開放和現代化建設事業的發展，隨著中國綜合國力的不斷增強，中國的農村扶貧開發必將取得新的成績。
