中國的防擴散政策和措施
中華人民共和國 國務院新聞辦公室
二零零三年十二月·北京
目 錄
前 言
一、防擴散的基本立場
二、積極參加防擴散國際努力
三、防擴散出口管制體係
四、防擴散出口管制的具體措施
五、嚴格執行防擴散出口管制法規
結束語
前 言
防止大規模殺傷性武器及其運載工具的擴散有利于維護國際和地區的和平與安全，符合國際社會的共同利益，這已成為國際共識。國際社會經過長期不懈的努力，已建立起一個相對完整的國際防擴散體係。國際防擴散體係在防止和延緩大規模殺傷性武器及其運載工具的擴散，維護世界和地區的和平與安全方面，發揮了積極作用。
隨著經濟全球化和科學技術的迅猛發展，國際社會既面臨良好的合作和發展機遇，也面臨諸多新的挑戰。當前，傳統與非傳統安全因素交織，非傳統安全因素不斷上升。各國在安全上的聯係更加緊密，相互依存不斷加深。加強國際合作，謀求共同安全，已成為時代的必然要求。各國的防擴散努力與國際防擴散機制的發展相輔相成、密不可分。在新的國際安全形勢下，加強在防擴散領域的國際合作，發展和完善國際防擴散機制顯得尤為重要和迫切。
維護世界和平、促進共同發展，是中國外交政策的宗旨。中國的發展需要一個長期和平與穩定的國際環境和周邊環境。大規模殺傷性武器及其運載工具的擴散既不利于世界和平與穩定，也不利于中國自身的安全。多年來，中國本著高度負責的態度，逐步制定了完整的防擴散政策，已形成了較為完備的防擴散出口管制法規體係，並採取了積極和建設性的舉措，以實際行動推動國際防擴散進程，為維護和促進國際和地區的和平與安全作出了重要貢獻。
一、防擴散的基本立場
中國歷來以負責任的態度對待國際事務，一貫主張全面禁止和徹底銷毀核武器、生物武器和化學武器等各類大規模殺傷性武器，堅決反對此類武器及其運載工具的擴散。中國不支持、不鼓勵、不幫助任何國家發展大規模殺傷性武器及其運載工具。
中國認為，防擴散的根本目的在于維護和促進國際和地區的和平與安全，任何防擴散措施都應有助于實現這一目標。大規模殺傷性武器及其運載工具的擴散有其復雜的根源，與國際和地區安全環境密切相關。謀求國際關係的普遍改善，促進國際關係民主化，推動有關地區安全問題公正、合理的解決，有利于防擴散國際努力的順利開展。中國堅決支持國際防擴散努力，同時也十分關心國際和地區的和平與穩定。中國主張通過和平手段實現防擴散目標，一方面要不斷改進國際防擴散機制，完善和加強各國的出口控制；另一方面應通過對話和國際合作解決擴散問題。
中國認為，防擴散必須得到國際社會的普遍參與。要爭取國際社會最大多數成員的理解和支持，必須確保防擴散機制的公正性、合理性和非歧視性。無論是加強現有機制，還是建立新機制，都應在各國普遍參與、民主決策的基礎上進行，摒棄單邊主義和雙重標準，並充分重視和發揮聯合國的作用。
中國認為，由于核、生物、化學、航天領域所涉及的許多材料、設備和技術具有雙用途性質，各國在執行防擴散政策過程中，必須處理好防擴散與和平利用相關高科技的國際合作之間的關係。中國主張，既要在確保實現防擴散目標的前提下，保障各國特別是發展中國家和平利用和分享雙用途科技及產品的權利，也要杜絕任何國家以和平利用為借口從事擴散活動。
二、積極參加防擴散國際努力
多年來，中國廣泛參與了多邊防擴散機制建設，積極推動這一機制的不斷完善和發展，簽署了與防擴散相關的所有國際條約，並參加了大多數相關國際組織。
在核領域，中國于1984年加入“國際原子能機構”，自願將自己的民用核設施置于該機構的保障監督之下。1992年，中國加入《不擴散核武器條約》。中國積極參與了日內瓦裁軍談判會議有關《全面禁止核試驗條約》的談判，為該條約的達成作出了重要貢獻，並于1996年首批簽約。1997年，中國加入“桑戈委員會”。1998年，中國簽署關于加強“國際原子能機構”保障監督的附加議定書，並于2002年初正式完成該附加議定書生效的國內法律程序，成為第一個完成上述程序的核武器國家。中國積極參加了“國際原子能機構”和“全面禁止核試驗條約組織籌備委員會”等國際組織的工作，支持“國際原子能機構”為防范潛在的核恐怖活動作出貢獻，積極參加《核材料實物保護公約》的修約工作，並發揮了建設性作用。
中國積極支持有關國家建立無核武器區的努力。中國簽署並批準了《拉丁美洲及加勒比禁止核武器條約》（《特拉特洛爾科條約》）、《南太平洋無核區條約》（《拉羅通加條約》）和《非洲無核武器區條約》（《佩林達巴條約》）的相關議定書。中國已明確承諾將簽署《東南亞無核區條約》（《曼谷條約》）相關議定書，並支持建立中亞無核區的倡議。
在生物領域，中國自1984年加入《禁止發展、生產、儲存細菌（生物）、毒素武器與銷毀此種武器的公約》以來，一直嚴格履行《公約》義務。自1988年以來，中國一直按照公約審議會議的決定，逐年向聯合國提交《公約》建立信任措施宣布資料。中國還積極致力于加強《公約》有效性的國際努力，積極參與了《公約》議定書的談判以及與《公約》相關的國際事務。
在化學領域，中國為談判達成《關于禁止發展、生產、儲存和使用化學武器及銷毀此種武器的公約》作出了積極貢獻，于1993年簽署、並于1997年交存了《公約》的批準書。《公約》生效以來，中國積極支持“禁止化學武器組織”的工作，認真履行《公約》義務。中國設立了專門的履約機構，按時、完整地提交了初始宣布和各類年度宣布。截至2003年10月底，中國接受了“禁止化學武器組織”68次現場核查。
在導彈領域，中國支持國際社會為防止導彈及其相關技術和物項擴散所作出的努力，對國際上有關加強導彈防擴散機制的建議均持積極和開放的態度。中國以建設性的姿態參加了“聯合國導彈問題政府專家組”的工作和“防止彈道導彈擴散國際行為準則”草案、“全球導彈監控機制”等國際倡議的討論。
三、防擴散出口管制體係
對可用于發展和生產大規模殺傷性武器及其運載工具的材料、設備和技術進行有效的管理，是各國履行國際防擴散義務的重要方面，也是國際防擴散努力取得成功的重要保證。作為一個具有一定科技和工業能力的國家，中國深知自己在這一領域所肩負的防擴散責任。長期以來，無論在敏感物項和技術的國內管理，還是出口控制方面，中國政府都採取了嚴格的管制措施，並根據形勢變化，不斷加以完善。
在過去相當長時期內，中國實行的是計劃經濟體制，國家主要依靠行政手段對進出口進行管理。這在當時的歷史條件下對執行防擴散政策是有效的。隨著改革開放的深入，特別是加入世界貿易組織後，中國國內經濟和對外貿易環境發生了較大的變化。目前，中國已初步建立起社會主義市場經濟體制，中國的防擴散出口管理模式實現了從行政管理向法制化管理的轉變。
近年來，中國政府本著依法治國的原則，不斷加強防擴散法制建設，確保防擴散政策的有效實施。中國高度重視對國際通行防擴散出口控制規范的研究，將有關多國出口控制機制和其他國家的有益經驗與中國國情相結合，廣泛採納國際通行規范和做法，大力加強和完善防擴散出口管理的體制建設，相繼制定並實施了一係列法律法規，形成了一整套涵蓋核、生物、化學和導彈等各類敏感物項和技術及所有軍品的完備的出口控制體制，為更好地實現防擴散目標提供了充分的法律依據和機制保障。這一出口控制體制普遍採取了以下做法：
出口經營登記制度 要求從事敏感物項和技術出口的經營者須經中央政府主管部門登記，未經登記，任何單位和個人不得從事相關出口活動。對核出口、監控化學品和軍品出口，還明確規定了專營單位，任何其他實體和個人均不得從事這方面的貿易活動。
許可證管理制度 規定敏感物項和技術的出口須經中央政府相應的主管部門逐項審批，獲取出口許可證件後方可出口。出口許可證持有者須在許可證件有效期內嚴格按照許可內容從事出口活動，如出口事項和內容發生變更，需交回原出口許可證件，重新申領出口許可證件。出口經營者出口上述物項和技術時，應向海關出具出口許可證件，依照《中華人民共和國海關法》和有關管制條例及管制辦法的規定辦理海關手續，並接受海關監管。
最終用戶和最終用途證明 要求敏感物項和技術出口經營者提供由進口敏感物項和技術的最終用戶出具的最終用戶和最終用途證明。根據不同情況，特別是出口物項或技術的敏感程度，需要提供不同種類的證明，即：由最終用戶出具並經本國官方機構和中國駐有關國家使領館認證，或由進口國政府部門出具。最終用戶須在上述證明中申明進口物項或技術的最終用戶和最終用途，並明確保證，未經中國政府允許，不將中國提供的有關物項用于最終用途以外的其他目的，或向最終用戶以外的第三方轉讓。
清單控制方法 編制了內容詳細的相關敏感材料、設備和技術管制清單。在核、生物、化學領域，有關清單覆蓋了“桑戈委員會”、“核供應國集團”、《禁止化學武器公約》和“澳大利亞集團”等機制控制清單監控的絕大部分物項和技術。在導彈領域，中國的清單范圍與“導彈及其技術控制制度”技術附件基本一致。在軍品出口領域，中國政府于2002年首次制定和頒布軍品出口管理清單時，也借鑒了相關多邊機制和其他國家的相關做法。中國政府將根據實際情況適時對清單進行調整。
以防擴散為根本出發點的審批原則 主管部門在決定是否頒發出口許可證時，將綜合考慮有關出口對國家安全和社會公眾利益，以及對國際和地區的和平與穩定的影響。審批的具體參照因素包括中國承擔的國際義務和國際承諾，所出口敏感物項或技術是否會直接或間接危害中國的國家安全和社會公眾利益，或造成潛在的威脅，是否符合國際防擴散形勢和中國的外交政策。對有關出口敏感物項或技術的擴散風險程度，將由審批部門組織獨立的技術專家組作出評估，作為審批的重要參考。審批部門還應全面審查最終用戶所在國或地區的情況，著重考慮最終用戶所在國自身是否存在擴散的風險及向其他國家和地區擴散的風險，其中包括進口國是否對中國的國家安全構成潛在威脅，是否擁有大規模殺傷性武器及其運載工具的發展計劃，是否與擁有大規模殺傷性武器及其運載工具發展計劃的國家和地區有密切的貿易往來，是否受到聯合國安理會決議的制裁，是否支持恐怖主義或與恐怖主義組織有聯係。此外，還包括進口國實施出口管制的能力，及其國內政局和周邊環境是否穩定等。對最終用戶和最終用途的審查，將著重判斷進口國使用相關進口物項或技術的能力，進口商和最終用戶是否真實可靠，最終用途是否合理等。
全面控制原則 對于出口經營者知道或應該知道存在擴散風險的出口項目，即使擬出口的物項或技術可能不屬管制清單范圍，也要求其申請出口許可證。出口審批部門在審查出口申請、決定是否發放出口許可證時，將全面評估有關出口的最終用途和最終用戶及大規模殺傷性武器擴散的風險。一旦發現擴散風險，有關主管部門有權立即停止發放出口許可證和中止出口行為。同時，有關主管部門還可對有關清單外特定物項的出口實施臨時管制。
處罰措施 對未經許可擅自出口受控物項和技術，擅自超出許可范圍出口相關物項，偽造、變造或買賣有關出口許可證的出口經營者，依照《中華人民共和國刑法》關于走私罪、非法經營罪、泄露國家秘密罪或其他罪的規定，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，根據不同情況，由政府主管部門實施行政處罰，其中包括警告、沒收違法所得、罰款、暫停直至撤銷其對外貿易經營許可等。
四、防擴散出口管制的具體措施
核領域 中國堅持對核出口和核材料管制等方面進行嚴格的管理和控制。在核材料管理方面，中國自加入“國際原子能機構”後，就建立了“核材料衡算和控制係統”，以及符合《核材料實物保護公約》要求的“核材料保安係統”。中國政府于1987年頒布了《核材料管制條例》，對核材料實行許可證制度，明確規定了核材料監督管理部門和職責、核材料管制辦法、核材料許可證的申請、審查和頒發、核材料賬務管理、核材料衡算、核材料實物保護及相關獎勵和懲罰措施等。
中國的核出口由國務院指定的單位專營，並堅決貫徹核出口保證只用于和平目的、接受“國際原子能機構”保障監督、未經中國政府許可不得向第三國轉讓等三項原則。1997年，中國政府頒布了《中華人民共和國核出口管制條例》，闡述了中國政府的上述原則，以及不主張、不鼓勵、不從事核武器擴散，不幫助他國發展核武器，禁止向未接受“國際原子能機構”保障監督的核設施提供幫助，不對其進行核出口和進行人員、技術交流與合作的政策。條例還規定對核出口實施嚴格的審查制度，對違規行為採取嚴厲的處罰措施，並制定了全面詳細的管制清單。
1998年，中國政府又頒布了《中華人民共和國核兩用品及相關技術出口管制條例》，重申將嚴格履行不擴散核武器的國際義務，對核兩用品及相關技術出口實行嚴格管制，對有關出口實行許可證管理制度，並確立了出口經營者登記制度、出口審批程序和違規行為的處罰辦法等。2001年12月通過的《中華人民共和國刑法》修正案將非法制造、買賣、運輸放射性物質的行為定為犯罪，並予以刑事處罰。
生物領域 二十多年來，中國通過頒布實施一係列法律、法規和規章，包括1979年制定的《中華人民共和國刑法》、1980年制定的《獸醫微生物菌種保藏管理試行辦法》、1987年制定的《獸藥管理條例》、1989年制定的《中華人民共和國傳染病防治法》、1991年制定的《進出境動植物檢疫法》、1996年制定的《獸用生物制品管理辦法》和《農業生物基因工程安全管理實施辦法》、2001年制定的《獸用生物制品質量標準》等，對有關菌（毒）種、疫苗、生物制品等的生產、管理、使用、保藏、攜帶、轉讓等作了嚴格的規定。2001年12月通過的《中華人民共和國刑法》修正案將非法制造、買賣、運輸、儲存或投放傳染病原體等物質的行為定為犯罪，並予以刑事處罰。
2002年10月，中國政府頒布了《中華人民共和國生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》及管制清單，對生物兩用品及相關設備和技術的出口實行出口許可證制度，對出口經營者實行登記制度，並確立了有關出口不得用于生物武器目的、未經中國政府許可不得將中國供應的生物兩用品及相關設備和技術用于申明的最終用途以外的其他用途或向申明的最終用戶以外的第三方轉讓的原則。除此之外，條例還規定了嚴格的出口報批程序以及對違規行為的處罰措施。
化學領域 1995年至1997年，中國政府先後頒布了《中華人民共和國監控化學品管理條例》、《各類監控化學品名錄》、《<中華人民共和國監控化學品管理條例>實施細則》等規章制度，明確了負責監控化學品管理工作的部門和職責，對監控化學品進行了詳細的分類，並對敏感化學品的生產、經營、使用活動及進出口進行嚴格的監控。根據規定，監控化學品的進出口需由被指定單位經營，任何其他單位和個人均不得從事此類進出口業務。1998年，中國政府對《各類監控化學品名錄》進行了補充，新增了10種監控化學品。2001年12月通過的《中華人民共和國刑法》修正案將非法制造、買賣、運輸、儲存或投放毒害性物質的行為定為犯罪，並予以刑事處罰。
2002年10月，中國政府又頒布了《有關化學品及相關設備和技術出口管制辦法》及管制清單。該辦法是對《監控化學品管理條例》的有效補充，不僅在所附清單中增列了10種化學品，還特別增加了對相關設備和技術的出口管制。《管制辦法》對管制清單所列物項和技術的出口實行許可證制度，要求進口方保證不將中國提供的有關化學品及相關設備和技術用于儲存、加工、生產、處理化學武器或用于生產化學武器前體化學品，未經中國政府允許不得將有關物項和技術用于申明的最終用途以外的用途或向申明的最終用戶以外的第三方轉讓。《管制辦法》對出口經營者實行登記管理制度，並制定了相應的出口審批制度和處罰措施。
導彈領域 中國一向以審慎負責的態度對待導彈及其相關技術的出口。中國政府從1992年宣布將在導彈及其技術出口方面參照“導彈及其技術控制制度”的準則和主要參數行事。1994年，中國承諾將不出口“導彈及其技術控制制度”所限制主要參數的地對地導彈，即內在性能至少達到300公裏射程和500公斤載荷的地對地導彈。2000年，中國進一步宣布，無意以任何方式幫助任何國家發展可被用于運載核武器的彈道導彈，並將制定和頒布導彈出口控制領域的條例和清單。
2002年8月，中國政府頒布了《中華人民共和國導彈及相關物項和技術出口管制條例》及管制清單。該條例和清單參照國際通行做法並結合中國實際情況，對導彈及直接用于導彈的物項和技術，以及與導彈相關的雙用途物項和技術的出口實行許可證管理制度，規定出口接受方須保證未經中國政府允許，不得將中國提供的有關導彈相關物項和技術用于申明的最終用途以外的其他用途或向申明的最終用戶以外的第三方轉讓，並且規定了嚴格的出口審批程序和處罰措施。
軍品出口領域 除上述專門法規外，為加強軍品出口管理，規范軍品出口秩序，中國政府于1997年頒布並于2002年重新修訂了《中華人民共和國軍品出口管理條例》。該條例重申了中國在軍品出口方面所一貫堅持的三項原則，即：有利于接受國的正當自衛能力；不損害有關地區和世界的和平、安全與穩定；不幹涉接受國的內政。條例還規定，軍品出口只能由取得軍品出口資格的軍品貿易公司經營；對軍品出口實行許可證管理制度；對最終用途為軍用的兩用品，視同軍品實行控制。2002年11月，中國政府頒布了與《中華人民共和國軍品出口管理條例》配套的《軍品出口管理清單》，首次對軍品出口實施清單管理。該清單對常規武器裝備進行了詳細分類，構成了以武器定義、武器種類、與武器主要係統或部件以及武器裝備直接相關的零部件、技術和服務四個層面為主體的框架體係，為加強軍品貿易出口管理提供了科學的、有力的法律保障。
此外，中國政府于2001年頒布的《技術進出口管理條例》也規定，對核技術、核兩用品相關技術、監控化學品生產技術、軍事技術等的出口進行嚴格管制。《中華人民共和國海關法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，也為有關防擴散出口管制提供了法律依據。
五、嚴格執行防擴散出口管制法規
經過多年努力，中國有關防擴散法律法規不斷得到完善和發展，為更好地實現政府的防擴散目標提供了有力的法律依據和保障，同時也對政府相關職能部門的執法能力提出了新的要求。為確保防擴散出口管制法律法規的有效貫徹執行，中國政府有關部門在防擴散出口管制的機構建設、政策法規的宣傳、企業教育、違法案件的調查與處理等方面作了大量努力。
出口管制機構 中國的防擴散出口管制涉及諸多政府工作部門。目前，各部門之間已形成了明確的分工和協調機制。
中國的核出口由國防科工委會同其他相關政府部門進行管理。軍品出口，其中包括導彈和直接用于導彈的生產設施和關鍵設備的出口由國防科工委和國防部有關部門會同其他相關政府部門進行管理。
核兩用品、生物兩用品、有關化學品，以及用于民用目的的導彈相關兩用物項和技術的出口，由商務部會同其他相關政府部門進行管理。其中，核兩用品、導彈相關兩用物項和技術的出口，由商務部會同國防科工委進行審查；與動植物相關的生物兩用品和技術的出口，由商務部根據需要會同農業部進行審查；與人相關的生物兩用品和技術的出口，由商務部根據需要會同衛生部進行審查；生物兩用品的相關設備和技術，以及有關化學品的相關設備和技術的出口，由商務部根據需要會同國家發展和改革委員會進行審查；監控化學品出口由國家發展和改革委員會會同商務部進行審查。
涉及外交政策的敏感物項及相關設備和技術的出口，由上述主管部門會同外交部進行審查。對國家安全、社會公眾利益有重大影響的出口項目，主管部門還將會同其他部門報國務院、中央軍事委員會批準。
海關總署負責上述物項和技術的進出口監管工作。
在上述各相關部門中，均設立負責出口管制的專門機構，並配備專門的工作人員。
法規的宣傳與企業教育 有關防擴散出口管制條例一經頒布，即在全國性媒體發布消息，有關條例、清單全文在政府部門、外貿企業和研究機構的行業刊物及網站上公布。這些宣傳為相關出口經營者知悉條例和清單提供了有利條件。有關主管部門還積極採取措施，要求相關企業和機構認真執行條例，並通過法規講座、培訓班等形式向主要的出口企業宣傳條例內容及出口審批程序。
出口審查體係建設 為有效實施出口管制法規，中國建立了面向全社會的申請、審批、發證和海關監管驗證放行體係。商務部等有關部門正在制定“敏感物項和技術出口許可證管理目錄”（即相關出口管制條例所附清單商品部分附有海關HS編碼），盡最大可能在各個環節上告知出口企業知法守法，同時提高政府的出口監管能力。
為方便出口企業申領出口許可證，商務部的網上申請審批係統建設完成投入運行後，將面向社會提供服務。政府管理也將相應建立起審批、發證機關與海關的聯網監管信息交換係統。
違法案件的調查與處理 中國政府高度重視對防擴散違法案件的查處。在獲知可能存在違法出口時，有關主管部門認真進行調查，並根據違法行為的情節輕重，給予相應行政處罰或移交司法機關追究刑事責任。近年來，中國政府查處了多起違法出口案件，對涉案單位和個人依法進行了相應懲處。
加強執法能力、有效落實有關防擴散出口管制條例是一項涉及面廣、內容復雜的係統工程，需要政府多部門的協調與配合。同時，國內企業對國家有關政策和法規的了解、防擴散意識的增強和自律機制的建立，也直接影響防擴散法規的實施。中國政府各有關部門正在總結經驗，不斷加強執法隊伍建設，加大宣傳力度，完善國內防擴散出口管理機制。
結束語
中國政府在不遺余力地貫徹和落實防擴散政策、加強和完善防擴散法律法規和出口控制機制建設的同時，也清醒地看到，上述努力是一個循序漸進、不斷發展的過程。
國際防擴散努力離不開各國的政策和措施，各國國內機制的建設也離不開國際防擴散規范的建設。今後，中國將繼續積極參加國際防擴散努力，在聯合國的框架內大力維護和加強現有防擴散國際法體係，不斷加強同一些多國防擴散機制，如“核供應國集團”、“導彈及其技術控制制度”、“澳大利亞集團”和“瓦森納安排”等的磋商與交流，並繼續積極參與有關防擴散問題的國際討論。
中國政府將繼續與世界各國就防擴散問題保持溝通與磋商，並願在防擴散出口管制的有關領域與各方加強交流與合作，不斷完善各自的防擴散出口管制體係。
面對復雜多變的國際安全形勢，中國主張樹立以合作求安全，以對話求安全，以互信求安全，以發展求安全的新安全觀。防擴散是新世紀維護國際和地區和平與安全的重要一環，中國將與國際社會熱愛和平與穩定的廣大成員一道，通過不懈的國際努力與合作，堅持採用和平的手段解決大規模殺傷性武器及其運載工具擴散問題，為推進國際防擴散機制的發展和完善，促進世界和平、穩定與發展作出貢獻。
