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中央政府門戶網站 www.gov.cn   2007年12月26日   來源:發展改革委網站

中國的能源狀況與政策

中華人民共和國國務院新聞辦公室

二○○七年十二月•北京

前  言

    能源是人類社會賴以生存和發展的重要物質基礎。縱觀人類社會發展的歷史,人類文明的每一次重大進步都伴隨著能源的改進和更替。能源的開發利用極大地推進了世界經濟和人類社會的發展。

    過去100多年裏,發達國家先後完成了工業化,消耗了地球上大量的自然資源,特別是能源資源。當前,一些發展中國家正在步入工業化階段,能源消費增加是經濟社會發展的客觀必然。

    中國是當今世界上最大的發展中國家,發展經濟,擺脫貧困,是中國政府和中國人民在相當長一段時期內的主要任務。20世紀70年代末以來,中國作為世界上發展最快的發展中國家,經濟社會發展取得了舉世矚目的輝煌成就,成功地開辟了中國特色社會主義道路,為世界的發展和繁榮作出了重大貢獻。

    中國是目前世界上第二位能源生産國和消費國。能源供應持續增長,為經濟社會發展提供了重要的支撐。能源消費的快速增長,為世界能源市場創造了廣闊的發展空間。中國已經成為世界能源市場不可或缺的重要組成部分,對維護全球能源安全,正在發揮著越來越重要的積極作用。

    中國政府正在以科學發展觀為指導,加快發展現代能源産業,堅持節約資源和保護環境的基本國策,把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置,努力增強可持續發展能力,建設創新型國家,繼續為世界經濟發展和繁榮作出更大貢獻。

一、能源發展現狀

    能源資源是能源發展的基礎。新中國成立以來,不斷加大能源資源勘查力度,組織開展了多次資源評價。中國能源資源有以下特點:

    ——能源資源總量比較豐富。中國擁有較為豐富的化石能源資源。其中,煤炭佔主導地位。2006年,煤炭保有資源量10345億噸,剩余探明可採儲量約佔世界的13%,列世界第三位。已探明的石油、天然氣資源儲量相對不足,油頁岩、煤層氣等非常規化石能源儲量潛力較大。中國擁有較為豐富的可再生能源資源。水力資源理論蘊藏量折合年發電量為6.19萬億千瓦時,經濟可開發年發電量約1.76萬億千瓦時,相當于世界水力資源量的12%,列世界首位。

    ——人均能源資源擁有量較低。中國人口眾多,人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平。煤炭和水力資源人均擁有量相當于世界平均水平的50%,石油、天然氣人均資源量僅為世界平均水平的1/15左右。耕地資源不足世界人均水平的30%,制約了生物質能源的開發。

    ——能源資源賦存分布不均衡。中國能源資源分布廣泛但不均衡。煤炭資源主要賦存在華北、西北地區,水力資源主要分布在西南地區,石油、天然氣資源主要賦存在東、中、西部地區和海域。中國主要的能源消費地區集中在東南沿海經濟發達地區,資源賦存與能源消費地域存在明顯差別。大規模、長距離的北煤南運、北油南運、西氣東輸、西電東送,是中國能源流向的顯著特徵和能源運輸的基本格局。

    ——能源資源開發難度較大。與世界相比,中國煤炭資源地質開採條件較差,大部分儲量需要井工開採,極少量可供露天開採。石油天然氣資源地質條件復雜,埋藏深,勘探開發技術要求較高。未開發的水力資源多集中在西南部的高山深谷,遠離負荷中心,開發難度和成本較大。非常規能源資源勘探程度低,經濟性較差,缺乏競爭力。

    改革開放以來,中國能源工業迅速發展,為保障國民經濟持續快速發展作出了重要貢獻,主要表現在:

    ——供給能力明顯提高。經過幾十年的努力,中國已經初步形成了煤炭為主體、電力為中心、石油天然氣和可再生能源全面發展的能源供應格局,基本建立了較為完善的能源供應體係。建成了一批千萬噸級的特大型煤礦。2006年一次能源生産總量22.1億噸標準煤,列世界第二位。其中,原煤産量23.7億噸,列世界第一位。先後建成了大慶、勝利、遼河、塔裏木等若幹個大型石油生産基地,2006年原油産量1.85億噸,實現穩步增長,列世界第五位。天然氣産量迅速提高,從1980年的143億立方米提高到2006年的586億立方米。商品化可再生能源量在一次能源結構中的比例逐步提高。電力發展迅速,裝機容量和發電量分別達到6.22億千瓦和2.87萬億千瓦時,均列世界第二位。能源綜合運輸體係發展較快,運輸能力顯著增強,建設了西煤東運鐵路專線及港口碼頭,形成了北油南運管網,建成了西氣東輸大幹線,實現了西電東送和區域電網互聯。

    ——能源節約效果顯著。1980—2006年,中國能源消費以年均5.6%的增長支撐了國民經濟年均9.8%的增長。按2005年不變價格,萬元國內生産總值能源消耗由1980年的3.39噸標準煤下降到2006年的1.21噸標準煤,年均節能率3.9%,扭轉了近年來單位國內生産總值能源消耗上升的勢頭。能源加工、轉換、貯運和終端利用綜合效率為33%,比1980年提高了8個百分點。單位産品能耗明顯下降,其中鋼、水泥、大型合成氨等産品的綜合能耗及供電煤耗與國際先進水平的差距不斷縮小。

    ——消費結構有所優化。中國能源消費已經位居世界第二。2006年,一次能源消費總量為24.6億噸標準煤。中國高度重視優化能源消費結構,煤炭在一次能源消費中的比重由1980年的72.2%下降到2006年的69.4%,其他能源比重由27.8%上升到30.6%。其中可再生能源和核電比重由4.0%提高到7.2%,石油和天然氣有所增長。終端能源消費結構優化趨勢明顯,煤炭能源轉化為電能的比重由20.7%提高到49.6%,商品能源和清潔能源在居民生活用能中的比重明顯提高。

    ——科技水平迅速提高。中國能源科技取得顯著成就,以“陸相成油理論與應用”為標志的基礎研究成果,極大地促進了石油地質科技理論的發展。石油天然氣工業已經形成了比較完整的勘探開發技術體係,特別是復雜區塊勘探開發、提高油田採收率等技術在國際上處于領先地位。煤炭工業建成一批具有國際先進水平的大型礦井,重點煤礦採煤綜合機械化程度顯著提高。在電力工業方面,先進發電技術和大容量高參數機組得到普遍應用,水電站設計、工程技術和設備制造等技術達到世界先進水平,核電初步具備百萬千瓦級壓水堆自主設計和工程建設能力,高溫氣冷堆、快中子增殖堆技術研發取得重大突破。煙氣脫硫等污染治理、可再生能源開發利用技術迅速提高。正負500千伏直流和750千伏交流輸電示范工程相繼建成投運,正負800千伏直流、1000千伏交流特高壓輸電試驗示范工程開始啟動。

    ——環境保護取得進展。中國政府高度重視環境保護,加強環境保護已經成為基本國策,社會各界的環保意識普遍提高。1992年聯合國環境與發展大會後,中國組織制定了《中國21世紀議程》,並綜合運用法律、經濟等手段全面加強環境保護,取得了積極進展。中國的能源政策也把減少和有效治理能源開發利用過程中引起的環境破壞、環境污染作為其主要內容。2006年,燃煤機組除塵設施安裝率和廢水排放達標率達到近100%,煙塵排放總量與1980年基本相當,單位電量煙塵排放減少了90%。2006年,全國建成並投入運行的脫硫火電機組裝機容量達1.04億千瓦,超過前10年的總和,裝備脫硫設施的火電機組佔火電總裝機的比例由2000年的2%提高到30%。

    ——市場環境逐步完善。中國能源市場環境逐步完善,能源工業改革穩步推進。能源企業重組取得突破,現代企業制度基本建立。投資主體實現多元化,能源投資快速增長,市場規模不斷擴大。煤炭工業生産和流通基本實現了市場化。電力工業實現了政企分開、廠網分開,建立了監管機構。石油天然氣工業基本實現了上下遊、內外貿一體化。能源價格改革不斷深化,價格機制不斷完善。

    隨著中國經濟的較快發展和工業化、城鎮化進程的加快,能源需求不斷增長,構建穩定、經濟、清潔、安全的能源供應體係面臨著重大挑戰,突出表現在以下幾方面:

    ——資源約束突出,能源效率偏低。中國優質能源資源相對不足,制約了供應能力的提高;能源資源分布不均,也增加了持續穩定供應的難度;經濟增長方式粗放、能源結構不合理、能源技術裝備水平低和管理水平相對落後,導致單位國內生産總值能耗和主要耗能産品能耗高于主要能源消費國家平均水平,進一步加劇了能源供需矛盾。單純依靠增加能源供應,難以滿足持續增長的消費需求。

    ——能源消費以煤為主,環境壓力加大。煤炭是中國的主要能源,以煤為主的能源結構在未來相當長時期內難以改變。相對落後的煤炭生産方式和消費方式,加大了環境保護的壓力。煤炭消費是造成煤煙型大氣污染的主要原因,也是溫室氣體排放的主要來源。隨著中國機動車保有量的迅速增加,部分城市大氣污染已經變成煤煙與機動車尾氣混合型。這種狀況持續下去,將給生態環境帶來更大的壓力。

    ——市場體係不完善,應急能力有待加強。中國能源市場體係有待完善,能源價格機制未能完全反映資源稀缺程度、供求關係和環境成本。能源資源勘探開發秩序有待進一步規范,能源監管體制尚待健全。煤礦生産安全欠賬比較多,電網結構不夠合理,石油儲備能力不足,有效應對能源供應中斷和重大突發事件的預警應急體係有待進一步完善和加強。

二、能源發展戰略和目標

    中國能源發展堅持節約發展、清潔發展和安全發展。堅持發展是硬道理,用發展和改革的辦法解決前進中的問題。落實科學發展觀,堅持以人為本,轉變發展觀念,創新發展模式,提高發展質量。堅持走科技含量高、資源消耗低、環境污染少、經濟效益好、安全有保障的能源發展道路,最大程度地實現能源的全面、協調和可持續發展。

    中國能源發展堅持立足國內的基本方針和對外開放的基本國策,以國內能源的穩定增長,保證能源的穩定供應,促進世界能源的共同發展。中國能源的發展將給世界各國帶來更多的發展機遇,將給國際市場帶來廣闊的發展空間,將為世界能源安全與穩定作出積極的貢獻。

    中國能源戰略的基本內容是:堅持節約優先、立足國內、多元發展、依靠科技、保護環境、加強國際互利合作,努力構築穩定、經濟、清潔、安全的能源供應體係,以能源的可持續發展支持經濟社會的可持續發展。

    ——節約優先。中國把資源節約作為基本國策,堅持能源開發與節約並舉、節約優先,積極轉變經濟發展方式,調整産業結構,鼓勵節能技術研發,普及節能産品,提高能源管理水平,完善節能法規和標準,不斷提高能源效率。

    ——立足國內。中國主要依靠國內增加能源供給,通過穩步提高國內安全供給能力,不斷滿足能源市場日益增長的需求。

    ——多元發展。中國將通過有序發展煤炭,積極發展電力,加快發展石油天然氣,鼓勵開發煤層氣,大力發展水電等可再生能源,積極推進核電建設,科學發展替代能源,優化能源結構,實現多能互補,保證能源的穩定供應。

    ——依靠科技。中國充分依靠能源科技進步,增強自主創新能力,提升引進技術消化吸收和再創新能力,突破能源發展的技術瓶頸,提高關鍵技術和重大裝備制造水平,開創能源開發利用新途徑,增強發展後勁。

    ——保護環境。中國以建設資源節約型和環境友好型社會為目標,積極促進能源與環境的協調發展。堅持在發展中實現保護、在保護中促進發展,實現可持續發展。

    ——互利合作。中國能源發展在立足國內的基礎上,堅持以平等互惠和互利雙贏的原則,以坦誠務實的態度,與國際能源組織和世界各國加強能源合作,積極完善合作機制,深化合作領域,維護國際能源安全與穩定。

    中國共産黨第十七次全國代表大會提出,要加快轉變發展方式,在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上,實現人均國內生産總值到2020年比2000年翻兩番。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出, 到2010年,單位國內生産總值能源消耗比2005年降低20%左右,主要污染物排放總量減少10%。

    為實現經濟社會發展目標,中國能源發展“十一五”(2006—2010年)目標是:到“十一五”末期,能源供應基本滿足國民經濟和社會發展需求,能源節約取得明顯成效,能源效率得到明顯提高,結構進一步優化,技術取得實質進步,經濟效益和市場競爭力顯著提高,與社會主義市場經濟體制相適應的能源宏觀調控、市場監管、法律法規、預警應急體係和機制得到逐步完善,能源與經濟、社會、環境協調發展。

三、全面推進能源節約

    中國是人口眾多、資源相對不足的發展中國家。要實現經濟社會的可持續發展,必須走節約資源的道路。中國有計劃、有組織地開展節能工作始于上世紀80年代初,通過貫徹“開發與節約並舉,把節約放在首位”的方針,到上世紀末實現了經濟增長翻兩番、能源消費增長翻一番的目標。為繼續深入推進能源節約,中國政府進一步提出把節約資源作為基本國策,發布了《國務院關于加強節能工作的決定》。中國政府始終將節約能源作為宏觀調控的主要內容,作為轉變發展方式、優化結構的突破口和抓手。在推進節能減排工作中,做到“六個依靠”:依靠結構調整,這是節能減排的根本途徑;依靠科技進步,這是節能減排的關鍵所在;依靠加強管理,這是節能減排的重要措施;依靠強化法制,這是節能減排的重要保障;依靠深化改革,這是節能減排的內在動力;依靠全民參與,這是節能減排的社會基礎。制定並實施了《節能中長期專項規劃》,確定了“十一五”期間能耗降低目標,並將節能任務具體落實到各省、自治區和直轄市以及重點企業。中國正在完善國內生産總值和能源消耗指標體係,將能源消耗納入各地經濟社會發展綜合評價和年度考核,實行單位國內生産總值能耗指標公報制度,實施節能目標責任制和問責制,構建節能型産業體係,促進經濟發展方式的根本轉變。

    節約能源,是中國緩解資源約束的現實選擇。推進能源節約,是中國經濟社會發展長期而艱巨的戰略任務。中國堅持政府為主導、市場為基礎、企業為主體,在全社會共同參與下,全面推進能源節約。中國堅持以提高能源效率為核心,以轉變經濟發展方式、調整經濟結構、加快技術進步為根本,構建能源資源節約型的産業結構、發展方式和消費模式。建立節能型的産業體係,落實節能目標責任制和評價考核體係。完善節能技術推廣機制,鼓勵節能技術和産品的研發。深化能源體制改革,完善能源價格形成機制,充分發揮財政稅收等經濟政策對節能的推動作用。

    中國全面落實能源節約的措施是:

    ——推進結構調整。長期以來,中國能源效率偏低的主要原因是經濟增長方式粗放、高耗能産業比重過高。中國堅持把轉變發展方式、調整産業結構和工業內部結構作為能源節約的戰略重點,努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的經濟發展方式。中國加快産業結構優化升級,大力發展高新技術産業和服務業,嚴格限制高耗能、高耗材、高耗水産業發展,淘汰落後産能,促進經濟發展方式的根本轉變,加快構建節能型産業體係。

    ——加強工業節能。工業是中國能源消費的重點領域。中國堅持走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源得到充分發揮的新型工業化道路,加快發展高技術産業,運用高新技術和先進適用技術改造傳統産業,提升工業整體水平。重點加強鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材等高耗能行業節能降耗。中國實施千家企業節能行動,重點加強年耗能萬噸標準煤以上的工業企業節能管理。調整産品結構,加快技術改造,提高管理水平,降低能源消耗。支持一批節能降耗的重大及示范項目,帶動工業提高能效水平。進一步完善工業行業能效標準和規范,強制淘汰落後的高耗能産品,完善能效市場準入制度。

    ——實施節能工程。中國正在實施節約替代石油、熱電聯産、余熱利用、建築節能等十大重點節能工程,支持節能重點及示范項目建設,鼓勵高效節能産品的推廣應用。中國大力發展節能省地型建築,積極推進既有建築節能改造,廣泛使用新型墻體材料。實施節約和替代石油工程,科學發展替代燃料。加快淘汰老舊汽車、船舶,積極發展公共交通,限制高油耗汽車,發展節能環保型汽車。加快燃煤工業鍋(窯)爐改造、區域熱電聯産和余熱余壓利用,提高能源利用效率。促進電機節能和能源係統優化,提高電機運行和能源係統效率。實施綠色照明工程,加快推廣高效電器應用。加快推廣農村省柴節煤爐灶、節能房屋技術,淘汰高耗能老舊農機、漁船,推進農業和農村節能。加強政府機構節能,發揮政府對社會節能的帶動作用。加快節能監測和技術服務體係建設,強化節能監測,創新服務平臺。

    ——加強管理節能。中國政府建立了政府強制採購節能産品制度,積極推進優先採購節能(包括節水)産品,選擇部分節能效果顯著、性能比較成熟的産品予以強制採購。積極發揮政府採購的政策導向作用,帶動社會生産和使用節能産品。研究制定鼓勵節能的財稅政策,實施資源綜合利用稅收優惠政策,建立多渠道的節能融資機制。深化能源價格改革,形成有利于節能的價格形成機制。實施固定資産投資項目節能評估和審核制度,嚴把能耗增長的源頭。建立企業節能新機制,實施能效標識管理,推進合同能源管理和節能自願協議。建立健全節能法律法規,依法強化節能管理。加強節能管理隊伍建設,加大執法監督檢查力度。

    ——倡導社會節能。中國採取多種形式大力宣傳節約能源的重要意義,不斷增強全民資源憂患意識和節約意識。倡導能源節約文化,努力形成健康、文明、節約的消費模式。把節約能源納入基礎教育、職業教育、高等教育和技術培訓體係,利用新聞出版、廣播影視等媒體,大力宣傳和普及節能知識。繼續深入開展節能宣傳周活動,動員社會各界廣泛參與,努力建立全社會節能的長效機制。

四、提高能源供給能力

    長期以來,中國主要依靠本國能源資源發展經濟,能源自給率一直保持在90%以上,遠遠高于多數發達國家。目前,中國已經成為世界第二大能源生産國,具備了較強的能源生産供應基礎。在全面建設小康社會的過程中,中國將首先立足于國內能源資源,著重優化能源結構,努力提高供應能力。

    中國能源資源的開發潛力較大。煤炭已發現的資源量僅佔資源蘊藏量的13%,可採儲量佔已發現資源量的40%。水力資源開發利用程度僅為20%。石油資源探明程度為33%,開始進入勘探中期,仍有較大潛力。天然氣資源探明程度為14%,處于勘探早期,資源前景廣闊。非常規能源資源尚處于開發利用初期,開發潛力較大。可再生能源開發利用剛剛起步,發展空間很大。資源節約、綜合利用和循環利用等方面,也存在著很好的前景。

    中國提高能源供應能力的措施是:

    ——有序發展煤炭。煤炭是中國的基礎能源,增加供給能力、優化能源結構、保障煤礦安全、減少環境污染、提高資源利用效率、構建新型煤炭工業體係,是保障國民經濟發展的迫切需要。中國加大煤炭資源勘查力度,支持大型煤炭基地的資源普查和地質詳查,規范商業性勘探,提高資源保障程度,穩步推進大型煤炭基地建設。通過企業兼並和重組,形成若幹産能億噸級的大型企業集團。繼續推進煤炭資源開發整合,調整改造中小煤礦,依法關閉淘汰不符合産業政策、不具備安全生産條件、浪費資源和破壞環境的小煤礦,進一步優化煤炭産業結構。促進與相關産業協調發展,鼓勵實行煤電聯營或煤電運一體化經營,延伸煤炭産業鏈。提高煤礦機械化水平和採煤綜合機械化程度,推進煤炭的清潔生産和利用,鼓勵潔凈煤技術的研發和推廣,加快替代液體燃料研究和示范。積極發展循環經濟,加強環境保護,促進資源綜合利用,加快煤層氣産業化發展。加強煤炭運輸體係建設,穩步提高運輸能力。建立安全生産責任制,加大煤礦安全改造和瓦斯防治投入力度,不斷提高安全生産水平。

    ——積極發展電力。電力是高效清潔的能源,建立經濟、高效、穩定的電力供應體係,是保證國民經濟和社會穩定發展的基本要求。中國堅持以結構調整為主線,優化電源結構。在綜合考慮資源、技術、環保和市場等因素的基礎上,優化發展煤電,建設大型煤電基地,鼓勵發展坑口電站,重點發展大型高效環保機組。積極發展熱電聯産,加快淘汰落後的小火電機組。在保護生態、妥善解決移民問題的條件下,大力發展水電。積極推進核電建設。適度發展天然氣發電。鼓勵可再生能源和新能源發電。加強區域和輸配電網絡建設,擴大西電東送規模。實行電力統一規劃和調度,建立健全電力安全應急體係,提高電力係統的安全可靠性。繼續加強電力需求側管理,實行節能調度,努力提高能源利用效率。

    ——加快發展油氣。中國繼續實行油氣並舉的方針,穩定增加原油産量,努力提高天然氣産量。加大石油天然氣資源的勘探開發力度,重點加強渤海灣、松遼、塔裏木、鄂爾多斯等主要含油氣盆地勘探開發,積極探索陸地新區、新領域、新層係和重點海域勘查,切實增加可採儲量。深入挖掘主要産油區的發展潛力,加強穩産改造,提高採收率,延緩老油田産量遞減。在經濟合理的條件下,積極開發煤層氣、油頁岩、油砂等非常規能源。繼續加快石油和天然氣管網及配套設施建設,逐步完善全國油氣管網。

    ——大力發展可再生能源。可再生能源是中國能源優先發展的領域。可再生能源的開發利用,對增加能源供應、改善能源結構、促進環境保護具有重要作用,是解決能源供需矛盾和實現可持續發展的戰略選擇。中國已經頒布《可再生能源法》,制定了可再生能源發電優先上網、全額收購、價格優惠及社會公攤的政策。建立了可再生能源發展專項資金,支持資源調查、技術研發、試點示范工程建設和農村可再生能源開發利用。發布了《可再生能源中長期發展規劃》,提出到2010年使可再生能源消費量達到能源消費總量的10%,到2020年達到15%的發展目標。中國將推進水電流域梯級綜合開發,加快大型水電建設,因地制宜開發中小型水電,適當建設抽水蓄能電站。推廣太陽能熱利用、沼氣等成熟技術,提高市場佔有率。積極推進風力發電、生物質能和太陽能發電等利用技術,將建設若幹個百萬千瓦級風電基地,以規模化帶動産業化。積極落實可再生能源發展的扶持和配套政策,培育持續穩定增長的可再生能源市場,逐步建立和完善可再生能源産業體係和市場及服務體係,促進可再生能源技術進步和産業發展。

    ——加強農村能源建設。中國有7.5億人口生活在農村,受經濟和技術水平的限制,仍有多數農村地區依靠傳統方式利用生物質能源。解決農村能源問題是全面建設社會主義新農村的必然要求,也是中國的一個特殊問題。中國政府堅持“因地制宜,多能互補,綜合利用,注重實效”的原則,加強農村能源建設。中國通過實施“光明工程”、“農網改造”、“水電農村電氣化”和“送電到鄉”,同時充分利用小水電、風力和太陽能發電,改善了農村生産生活用能條件,解決了3000多萬農村無電人口及偏遠無電地區的用電問題,基本實現了城鄉同網同價。中國將繼續積極發展農村戶用沼氣、生物質能利用、太陽能熱利用等,為農村地區提供清潔的生活能源。繼續推廣應用省柴節能灶炕、小風電、微水電等農村小型能源設施。繼續增加農村優質化石能源的供應,提高農村商品能源的消費比重。繼續加強農村電網建設,積極擴大電網覆蓋范圍。積極開展綠色能源示范縣建設,加快推進農村可再生能源開發利用。

五、加快推進能源技術進步

    科學技術是第一生産力,是能源發展的動力源泉。中國高度重視能源科技的發展,能源工業的技術水平與發達國家的差距進一步縮小,有效地促進了能源工業的全面發展。2005年,中國政府制定了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》,把能源技術放在優先發展位置,按照自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來的方針,加快推進能源技術進步,努力為能源的可持續發展提供技術支撐。

    中國遵循科技發展規律和特點,積極開發和推廣節約、替代、循環利用和治理污染的先進適用技術,為能源技術進步創造良好的政策環境。逐步建立企業為主體、市場為導向、産學研相結合的技術創新體係。大力組織先進能源技術的研發和推廣應用,通過市場機制,引導企業加快技術進步,提高能源利用效率。大力加強能源科技人才培養,注重完善政策法規和技術標準,為能源技術發展創造良好條件。

    ——大力推廣節能技術。中國把節能技術作為能源技術發展的優先主題,重點攻克高耗能領域的節能關鍵技術,大力提高一次能源和終端能源利用效率。實施節能技術政策大綱,引導社會投資節能技術應用。重點研究開發工業、交通運輸、建築等領域的節能技術與設備,以及可再生能源與建築一體化、節能建材等應用技術。加強能源計量、控制、監督與管理,積極培育節能技術服務體係。

    ——推進關鍵技術創新。中國鼓勵發展潔凈煤技術,推進煤炭氣化及加工轉化等先進技術的研究開發,推廣整體煤氣化聯合循環、超(超)臨界、大型循環流化床等先進發電技術,發展以煤氣化為基礎的多聯産技術。重點掌握第三代大型壓水堆核電技術,攻克高溫氣冷堆工業實驗技術。積極發展復雜地質油氣資源勘探開發和低品位油氣資源高效開發技術。鼓勵發展替代能源技術,優先發展可再生能源規模化利用技術。穩步推進正負800千伏直流輸電和1000千伏交流特高壓輸電技術,以及增強電網安全技術。

    ——提升裝備制造水平。裝備制造業是能源技術發展的基礎。中國依托國家能源重點工程,帶動裝備制造業的技術進步。鼓勵發展煤礦綜合採掘設備,研制大型煤炭井下綜合採掘、提升、運輸和洗選設備,以及大型露天礦設備。鼓勵發展大型煤化工成套設備,研制煤炭液化和氣化、煤制烯烴等成套設備。鼓勵發展大型高效清潔發電裝備,發展煤電高效發電機組、大型水電及抽水蓄能機組、重型燃氣輪機、先進百萬千瓦級壓水堆核電機組、大功率風力發電機組等,以及特高壓輸變電設備。鼓勵發展石油天然氣勘探、鑽採裝備,支持大型海洋石油工程設備、30萬噸原油運輸船、液化天然氣運輸船及大功率柴油機等配套設備。

    ——加強前沿技術研究。前沿技術是能源發展的潛力,能夠引領能源産業和能源技術實現跨越式發展。中國重點研究化石能源、生物質能源和可再生能源制氫、經濟高效儲氫及輸配技術,研究燃料電池基礎關鍵部件制備及電堆集成、燃料電池發電及車用動力係統集成技術等。研究突破化石能源微小型燃氣輪機等終端能源轉換、儲能及熱電冷三聯産技術。加快研發氣冷快堆設計及核心技術。積極研究磁約束核聚變和天然氣水合物開發技術。

    ——開展基礎科學研究。基礎研究是自主創新的源頭,決定能源發展的實力和後勁。中國重點研究化石能源高效潔凈利用與轉化的基礎理論,高性能熱功轉換、高效節能儲能的關鍵原理,規模化利用可再生能源的基礎技術,規模利用核能、氫能技術等基礎理論。

六、促進能源與環境協調發展

    氣候變化是國際社會普遍關心的重大全球性問題。氣候變化既是環境問題,也是發展問題,歸根到底是發展問題。能源的大量開發和利用,是造成環境污染和氣候變化的主要原因之一。正確處理好能源開發利用與環境保護和氣候變化的關係,是世界各國迫切需要解決的問題。中國是處于工業化初期的發展中國家,歷史累計排放少,從1950年到2002年,中國化石燃料二氧化碳排放只佔同期世界排放量的9.3%,人均二氧化碳排放量居世界第92位,單位GDP二氧化碳排放彈性係數也很小。

    中國作為負責任的發展中國家,高度重視環境保護和全球氣候變化。中國政府將保護環境作為一項基本國策,簽署了《聯合國氣候變化框架公約》,成立了國家氣候變化對策協調機構,提交了《氣候變化初始國家信息通報》,建立了《清潔發展機制項目管理辦法》,制訂了《中國應對氣候變化國家方案》,並採取了一係列與保護環境和應對氣候變化相關的政策和措施。中國提出“十一五”時期要實現生態環境惡化趨勢基本遏制,主要污染物排放總量減少10%,溫室氣體排放控制取得成效的目標。中國正在積極調整經濟結構和能源結構,全面推進能源節約,重點預防和治理環境污染的突出問題,有效控制污染物排放,促進能源與環境協調發展。

    ——全面控制溫室氣體排放。中國加快轉變經濟發展方式,積極發揮能源節約和優化能源結構在減緩氣候變化中的作用,努力降低化石能源消耗。大力發展循環經濟,促進資源的綜合利用,提高能源利用效率,減少溫室氣體排放。依靠科學技術進步,不斷提高應對氣候變化的能力,為保護地球環境作出積極貢獻。

    ——大力防治生態破壞和環境污染。中國將更加重視能源特別是煤炭的清潔利用,並作為環境保護的重點,積極防治生態破壞和環境污染。加快採煤沉陷區的治理和煤層氣的開發利用,建立並完善煤炭資源開發和生態環境恢復補償機制。推進煤炭的有序開採,限制開採高硫高灰分煤炭、禁止開採含放射性和砷等有毒有害物質超過規定標準的煤炭。積極發展潔凈煤技術,鼓勵實施煤炭洗選、加工轉化、潔凈燃燒、煙氣凈化等技術。加快燃煤電廠脫硫設施建設,新建燃煤電廠必須根據排放標準安裝並使用脫硫裝置,現有燃煤電廠加快脫硫改造。在大中城市及近郊,嚴禁新建純發電的燃煤電廠。

    ——積極防治機動車尾氣污染。隨著汽車工業的發展和人民生活水平的提高,中國機動車保有量迅速增加,防治機動車尾氣污染成為環境保護的重要內容。中國正在積極採取有效措施,嚴格實施機動車排放標準,加強環保一致性檢查,確保新生産機動車穩定達標;嚴格實施在用機動車環保年檢制度;嚴格禁止制造、銷售和進口超過排放標準的機動車;鼓勵生産和使用低污染的清潔燃料機動車,鼓勵生産混合動力汽車,支持發展軌道交通和電動公交車。

    ——嚴格能源項目的環境管理。加強對能源項目的環境管理,是實現能源建設與環境保護協調發展的有效措施。中國嚴格執行環境影響評價制度,通過嚴格環境準入制度抑制粗放型經濟增長。新建、擴建和改建能源工程項目建設與環境保護設施同時設計、同時施工、同時投入使用。加強核電項目的安全管理,強化對已運行核電站、研究堆、核燃料循環設施的安全與輻射環境的監督管理,積極做好在建核電設施安全評審和監督工作。進一步加強水電建設中的生態環境保護,在滿足江河流域綜合開發利用的要求下,在保護中開發,在開發中保護,注重提高水資源的綜合利用和生態環境效益。

七、深化能源體制改革

    改善發展環境是中國能源發展的內在要求。中國按照完善社會主義市場經濟體制的要求,穩步推進能源體制改革,促進能源事業發展。1998年實現了石油企業的戰略性重組,建立了上下遊一體化的新型石油工業管理體制。2002年按照電力體制改革方案,電力工業實現了政企分開、廠網分開。煤炭工業市場化改革後,2005年又按照國務院《關于促進煤炭工業健康發展的若幹意見》深化改革和發展。中國正在按照觀念創新、管理創新、體制創新和機制創新的要求,進一步深化能源體制改革,提高能源市場化程度,完善能源宏觀調控體係,不斷改善能源發展環境。

    ——加強能源立法。完善能源法律制度,為增加能源供應、規范能源市場、優化能源結構、維護能源安全提供法律保障,是中國能源發展的必然要求。中國高度重視並積極推進能源法律制度建設,《清潔生産促進法》、《可再生能源法》已經頒布實施,配套政策措施陸續出臺;修訂後的《節約能源法》已經公布;《能源法》、《循環經濟法》、《石油天然氣管道保護法》及《建築節能條例》正在抓緊制訂;《礦産資源法》、《煤炭法》和《電力法》正在抓緊修訂。同時,也正在積極著手研究石油天然氣、原油市場和原子能等能源領域的立法。

    ——強化安全生産。中國在能源發展過程中,高度重視維護人民的生命安全,繼續採取切實有效措施,堅決遏制重特大安全事故頻發勢頭。中國堅持預防為主、安全第一、綜合治理的原則,進一步加大煤礦瓦斯治理和綜合利用力度,依法整頓關閉不具備安全生産條件的小煤礦。繼續加大煤礦安全監管力度,引導地方和企業加強煤礦安全技術改造和安全基礎設施建設。全面加強安全生産教育,增強安全責任意識。繼續加強電力安全、油氣生産安全,強化監督管理,實行國家監察、地方監管、企業負責的安全生産工作體係。進一步落實安全生産責任制,嚴格安全生産執法,嚴肅責任追究制度。

    ——完善應急體係。能源安全是經濟安全的重要方面,直接影響國家安全和社會穩定。中國實行電力統一調度、分級管理、分區運行,統籌安排電網運行。建立了政府部門、監管機構和電力企業分工負責的安全責任體係,電網和發電企業建立應對大規模突發事故的應急預案。按照統一規劃、分步實施的原則,建設國家石油儲備基地,擴大石油儲備能力。逐步建立石油和天然氣供應應急保障體係,確保供應安全。

    ——加快市場體係建設。中國繼續堅持改革開放,充分發揮市場配置資源的基礎性作用,鼓勵多種經濟成分進入能源領域,積極推動能源市場化改革。全面完善煤炭市場體係,構建政企分開、公平競爭、開放有序、健康有序的電力市場體係,加快石油天然氣流通體制改革,促進能源市場健康有序發展。

    ——深化管理體制改革。中國加強能源管理體制改革,完善國家能源管理體制和決策機制,加強部門、地方及相互間的統籌協調,強化國家能源發展的總體規劃和宏觀調控,著力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能,形成適當集中、分工合理、決策科學、執行順暢、監管有力的管理體制。進一步轉變政府職能,注重政策引導,重視信息服務。深化能源投資體制改革,建立和完善投資調控體係。進一步強化能源資源的規范管理,完善礦産資源開發管理體制,建立健全礦産資源有償使用和礦業權交易制度,整頓和規范礦産資源開發市場秩序。

    ——推進價格機制改革。價格機制是市場機制的核心。中國政府在妥善處理不同利益群體關係、充分考慮社會各方面承受能力的情況下,積極穩妥地推進能源價格改革,逐步建立能夠反映資源稀缺程度、市場供求關係和環境成本的價格形成機制。深化煤炭價格改革,全面實現市場化。推進電價改革,逐步做到發電和售電價格由市場競爭形成、輸電和配電價格由政府監管。逐步完善石油、天然氣定價機制,及時反映國際市場價格變化和國內市場供求關係。

八、加強能源領域的國際合作

    中國的發展離不開世界,世界的繁榮需要中國。隨著經濟全球化的深入發展,中國在能源發展方面與世界聯係日益緊密。中國的能源發展不僅滿足了本國經濟社會發展的需求,也給世界各國帶來了發展機遇和廣闊的發展空間。

    中國是國際能源合作的積極參與者。在多邊合作方面,中國是亞太經濟合作組織能源工作組、東盟與中日韓(10+3)能源合作、國際能源論壇、世界能源大會及亞太清潔發展和氣候新夥伴計劃的正式成員,是能源憲章的觀察員,與國際能源機構、石油輸出國組織等國際組織保持著密切聯係。在雙邊合作方面,中國與美國、日本、歐盟、俄羅斯等許多能源消費國和生産國都建立了能源對話與合作機制,在能源開發、利用、技術、環保、可再生能源和新能源等領域加強對話與合作,在能源政策、信息數據等方面開展廣泛的溝通與交流。在國際能源合作中,中國既承擔著廣泛的國際義務,也發揮著積極的建設性作用。

    中國積極完善對外開放的法律政策,先後頒布了《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》和《外資企業法》,努力營造公平、開放的外商投資環境。2002年制定了《指導外商投資方向規定》,2004年修訂了《外商投資産業指導目錄》和《中西部地區外商投資優勢産業目錄》,鼓勵外商投資能源及相關的採掘、生産、供應及運輸領域,鼓勵投資設備制造産業,鼓勵外商投資中西部地區能源産業。

    ——完善油氣資源勘探開發的對外合作。中國在石油天然氣資源領域,實行以産品分成合同為基礎的對外合作模式。2001年,中國公布了修訂後的《對外合作開採海洋石油資源條例》和《對外合作開採陸上石油資源條例》,依法保護參與合作開採的外商合法權益。鼓勵外商參與石油和天然氣的風險勘探、低滲透油氣藏(田)、提高老油田採收率等石油勘探開發領域的合作。鼓勵外商投資輸油(氣)管道、油(氣)庫及專用碼頭的建設與經營。

    ——鼓勵外商投資勘探開發非常規能源資源。2000年,中國發布了《關于進一步鼓勵外商投資勘查開採非油氣礦産資源的若幹意見》,進一步開放非油氣資源的探礦權、採礦權市場。允許外商在中國境內以獨資或與中方合作的方式進行風險勘探。外商投資開採回收共、伴生礦、利用尾礦以及西部地區開採礦産資源的,可以享受減免礦産資源補償費的優惠政策。進一步改善對外商投資勘查開採非油氣資源的管理和服務。

    ——鼓勵外商投資和經營電站等能源設施。中國鼓勵外商投資電力、煤氣的生産和供應。鼓勵投資單機容量60萬千瓦及以上火電、煤炭潔凈燃燒發電、熱電聯産、發電為主的水電、中方控股的核電,以及可再生能源和新能源發電等電站的建設與經營。鼓勵外商投資規模容量以上的火電、水電、核電及火電脫硫技術與設備制造。鼓勵投資煤炭管道運輸設施的建設與經營。

    ——進一步優化外商投資環境。中國政府信守加入世界貿易組織的有關承諾,在能源管理方面,清理了與世界貿易組織規則不一致的行政法規和部門規章。按照世界貿易組織的透明度要求,放寬了公益性地質資料的范圍,並將進一步加強能源政策的對外發布,完善能源數據統計係統,及時公布能源統計數據,確保能源政策、統計數據以及資料信息的公開與透明。

    ——進一步拓寬利用外資領域。中國吸引外商投資開發利用能源資源,注重引進國外先進技術、管理經驗和高素質人才,進一步實現從投資化石能源資源向可再生能源的轉變,從注重勘查開發領域向更多地發展服務貿易轉變,從主要依靠對外借貸和外國直接投資向直接利用國際資本市場方式轉變。

    在今後相當長一段時間內,國際能源貿易仍將是中國利用國外能源的主要方式。中國將積極擴大國際能源貿易,促進國際能源市場的優勢互補,維護國際能源市場的穩定。按照世界貿易組織規則和加入世界貿易組織的承諾,開展能源進出口貿易,完善公平貿易政策。逐步改變目前原油現貨貿易比重過大的狀況,鼓勵與國外公司簽訂長期供貨合同,促進貿易渠道多元化。支持有條件的企業對外直接投資和跨國經營,鼓勵企業按照國際慣例和市場經濟原則,參與國際能源合作,參與境外能源基礎設施建設,穩步發展能源工程技術服務合作。

    能源安全是全球性問題,每個國家都有合理利用能源資源促進自身發展的權利,絕大多數國家都不可能離開國際合作而獲得能源安全保障。要實現世界經濟平穩有序發展,需要國際社會推進經濟全球化向著均衡、普惠、共贏的方向發展,需要國際社會樹立互利合作、多元發展、協同保障的新能源安全觀。近年來,國際市場石油價格大幅波動,影響了全球經濟發展,其原因是多重的、復雜的,需要國際社會通過加強對話和合作,從多方面共同加以解決。為維護世界能源安全,中國主張國際社會應著重在以下三個方面進行努力:

    ——加強開發利用的互利合作。實現世界能源安全,必須加強能源出口國與消費國、能源消費國之間的對話與合作。國際社會應該加強能源政策磋商和協調,完善國際能源市場監測和應急機制,促進石油天然氣資源開發以增加供應,實現能源供應全球化和多元化,保證穩定和可持續的國際能源供應,維護合理的國際能源價格,確保各國的能源需求得到滿足。

    ——形成先進技術的研發推廣體係。節約能源,促進能源多元發展,是實現全球能源安全的長遠大計。國際社會應大力加強節能技術研發和推廣,推動能源綜合利用,支持和促進各國提高能效。積極倡導在潔凈煤技術等高效利用化石燃料方面的合作,推動國際社會加強可再生能源和氫能、核能等重大能源技術方面的合作,探討建立清潔、經濟、安全和可靠的世界未來能源供應體係。國際社會要從人類社會可持續發展的高度,處理好資金投入、知識産權保護、先進技術推廣等問題,使世界各國都從中受益,共同分享人類進步成果。

    ——維護安全穩定的良好政治環境。維護世界和平和地區穩定,是實現全球能源安全的前提條件。國際社會應攜手努力,共同維護能源生産國和輸送國,特別是中東等産油國地區的局勢穩定,確保國際能源通道安全和暢通,避免地緣政治紛爭幹擾全球能源供應。各國應通過對話與協商解決分歧、化解矛盾,不應把能源問題政治化,避免動輒訴諸武力,甚至引發對抗。

結束語

    在全面建設惠及13億人口的小康社會進程中,能源是事關中國經濟社會發展的一個重要問題。以能源的可持續發展支持經濟社會的可持續發展,是長期而艱巨的任務。中國政府將努力解決好能源問題,實現能源的可持續發展。

    盡管中國能源消費增長較快,但人均能源消費水平還很低,僅相當于世界平均水平的四分之三,人均石油消費只相當于世界平均水平的二分之一,石油人均進口量也只相當于世界平均水平的四分之一,遠低于世界發達國家水平。中國過去不曾、現在沒有、將來也不會對世界能源安全構成威脅。中國將繼續以本國能源的可持續發展促進世界能源的可持續發展,為維護世界能源安全作出積極貢獻。

    和平與發展仍然是時代主題,求和平、謀發展、促合作已成為不可阻擋的時代潮流。隨著經濟全球化深入發展,科技進步日新月異,生産要素流動和産業轉移速度加快,世界各國各地區間的互聯互動日益加深。國際社會需要加強合作,共同維護世界能源安全。中國政府將與世界各國一道,為維護世界能源的穩定和安全,為實現互利共贏和共同發展,為保護人類共有的家園而不懈努力!