清晰的概念才能产生明了的政策。电监会稽查局赵国宏同志的这篇文章详细分析了电力行政执法和稽查的概念，对正确履行电力行政执法职能具有较好的帮助。
对行政执法及电力稽查等概念的理解
行政执法、稽查作为一个概念，其内涵和外延是什么？电力行政执法与电力稽查之间是什么关系？电力稽查有哪些职责和特点？随着电力市场化改革不断深入，行政执法主体、范围、对象等都发生了深刻变化，对这些问题的准确理解和深入研究，更显得尤为重要，因为正确行使行政执法职能和履行稽查职责需要以清晰的概念作为基础。
一、关于概念及概念之间的关系类型
为了更好地理解行政执法、电力稽查等概念及相互关系，首先需要明确逻辑学上关于概念及其相关内容的严格认定。
概念是反映思维对象及其特有属性的思维形态。语词是概念的载体,比如稽查一词，是稽查这个概念的载体。同样一个概念，可能有不同的载体来表现。
任何概念都有内涵和外延。概念的内涵是概念所反映的对象的特有属性或本质属性。概念的外延是具有概念所反映的特有属性的对象，即通常所谓概念的适用范围。概念的内涵和外延可以通过定义，以简短词句高度概括并揭示出来。
与客观事物之间存在着各种各样的关系类似，反映事物的概念之间也存在着不同的关系。从外延方面区分，两个概念之间存在着四种不同的关系：
1、同一关系，即外延全部重合的两个概念之间的关系,比如周波和频率这两个概念就是同一关系；
2、种属关系，如果一个概念的全部外延与另一个概念的部分外延重合，那么这两个概念之间存在着包含的关系，比如电力系统和动力系统这两个概念就是种属关系；
3、交叉关系，即部分外延重合的两个概念的关系；
4、全异关系，外延没有任何重合的两个概念的关系。
明确了逻辑学上对概念及概念间相互关系的认定，可以应用逻辑学，参照相关行业已有的理论和实践，分析行政执法与稽查的内涵与外延，然后对二者的外延进行比较，得出电力行政执法和电力稽查两概念之间对应以上某一种关系类型的结论，可以进一步理解并明确两个概念的功用及相互关系。
二、关于行政执法和稽查
（一）行政执法的概念
1、行政执法的法学定义
理解一个概念的内涵和外延，可以借助对该概念的定义。就行政执法这一法学概念而言，可以参考其立法定义和法学定义。其中立法定义有更强的约束力，更有权威性。
查阅现行的所有法律法规后，发现立法机关（主要是行政立法机关）虽然在法条中大量使用行政执法这个词，但是并没有对行政执法概念明确给出一个规范的定义，也即没有界定行政执法的内涵和外延，所以我们无法借助立法来确定它的内涵和外延。
由于没有权威的立法定义，法学者们从各自的研究需要出发进行理论研究时，对行政执法概括出来多种法学定义。目前，关于行政执法的内涵和外延有“中义说”、“广义说”和“狭义说”三种定义。
（1）行政执法（中义），即行政主体按照法律、法规的规定，对相对人采取的具体直接影响其权利义务，或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行政行为，包括行政决定、行政命令、行政许可、行政处理、行政授权、行政监督、行政检查、行政强制、行政处罚等具体行政行为。
（2）行政执法（广义），即行政主体执行法律、法规的行政行为，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。按照这种理解，政府的监督管理活动都是行政执法行为，其范围除了第一种观点阐述的行政行为外，还包括行政立法、行政合同及行政指导等。
（3）行政执法（狭义），即行政主体依法惩戒违反行政管理秩序的相对人或者强制相对人履行义务的一种行政行为，仅指行政监督、行政检查、行政强制和行政处罚。
《法学大百科全书－宪法和行政法卷》采用的是中义的行政执法的定义，载明“行政执法是行政主体为执行法律、法规，依法针对特定的对象单方面作出具有法律效力的具体行政行为。行政执法是行政机关单方面做出的具体行政行为，有其特定对象，具有单方面意志性。”同时书中对行政执法行为进行了列举式的说明：“行政执法是贯彻执行法律、法规的重要方式，它的内容包括行政决定、行政命令、行政处理、行政许可、行政检查、行政授权、行政监督等。（这个说明并未穷尽所有的行政执法行为）”事实上，除非特别指出行政执法概念是广义还是狭义的范围上使用，一般都理解为中义的行政执法，我们可以从各行业行政执法机关的实践中发现，对“中义说”行政执法的概念使用是更为广泛的。
2、行政执法的内涵和外延
尽管对行政执法的法学定义不完全一致，但是这三种学说都肯定：行政执法是行政主体依法管理国家事务的行政行为。由此可以认为，行政执法区别于立法机关的立法行为和司法机关的司法行为的本质属性，即它的内涵在于它是行政机关依法实施的行政行为。
至于行政执法的外延，这三种学说界定的行政执法的概念的外延是包含的关系。它们的“最小公分母”就是“狭义说”。从三种学说的定义可以归纳出行政执法行为的三个特点：一是行政主体做出的行为；二是针对特定相对人的行为；三是能影响相对人的权利和义务的行为。凡是符合这三个特点的行为都是行政执法行为。可见行政执法行为有非常广泛的外延。
(二)稽查的概念
1、稽查作为一个语词的功用
稽查本来不是现代行政法的语词，它之所以被借鉴到现代行政法中必然有它的语义方面的功用，所以在这里首先考察一下稽查的辞源。
《现代汉语大词典》：“稽，本意是象树木曲头止住不上长的样子，停留。引申为◇囤积<稽，留止也>，《说文》；◇延迟；◇考核、核查<无稽之言勿听>，《书?大禹谟》；◇计算<简稽乡民，以用邦国>，《周礼》郑玄注：‘稽，尤计也’。稽查：检查走私、偷税、违禁等的非法活动。”
《古今汉语词典》：“稽查，◇检查（违法活动）；◇担任检查工作的人员。”
《现代汉语辞海》：“稽查，◇检查（走私、偷税、违禁等活动）；◇检查人员。”
另外顺便提一下电力法律法规中频繁出现的“检查”一词的辞源。《古今汉语词典》：“检查，◇为发现问题而用心查看；◇翻检查考（书籍、材料等）；◇查找错误、进行自我批评。”由此可以看出，其实稽查的内涵和检查一样，只不过稽查一词在表达上语气更加强烈，更有威慑力，因为它假定了一个前提，即被查对象已经有违法行为，而检查则是一个偏中性的词语。
2、稽查的立法定义
稽查原本并不是行政法理论中的概念和术语，然而从上个世纪90年代开始，“稽查”这个词频繁地出现在行政法规和行政机关的各种文件中，如税务稽查、海关稽查、证券期货市场稽查、文化市场稽查、交通稽查、建筑稽查、价格稽查等等，成为一个有特定的立法定义的法律术语。
《海关稽查条例》第二条规定：“本条例所称海关稽查，是指海关自进出口货物放行之日起三年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内，对被稽查人的会计帐簿、会计凭证、报关单证以及其他有关资料（以下统称帐簿、单证等有关资料）和有关进出口货物进行核查，监督被稽查人进出口活动的真实性和合法性。”
《税务稽查工作规程》第二条规定：“税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。”
《文化市场稽查暂行办法》第二条规定：“文化市场稽查是政府文化行政管理部门依照文化市场管理法律、法规和规章对公民、法人和其他社会组织的文化经营活动进行监督、检查的具体行政行为。”
从以上立法定义可以归纳出，稽查也有广义与狭义之分：
（1）稽查（广义），包括行政主体依据法律、法规实施的行政监督、行政检查和行政处理（这里包含行政强制和行政处罚）行为，如税务稽查。从与电力监管机构业务相近的证券业监管机构的实践看，证券期货市场稽查使用的也是广义上稽查的概念；
（2）稽查（狭义），仅包括行政检查或行政核查，不包括根据检查报告做出行政强制和行政处罚等处理的行政行为，如海关稽查和文化稽查。这里把行政处理和稽查看作两个分开的行为，认为行政处理是在稽查的基础上进行的后续工作。
关于稽查的法学定义，法律辞书中有涉及稽查概念的界定。如《法学大百科全书－宪法行政法卷》中有一个关于文化市场稽查的定义：“政府文化行政管理部门依照国家有关文化市场管理的法律、法规和规章，对公民、法人和其他社会组织的文化经营活动进行监督、检查的具体行政行为。”这个定义完全是借鉴《文化市场稽查暂行办法》中的立法定义。可以肯定，在立法定义已经存在的情况下，法学者通常会把它作为进行法律研究的法学定义。所以研究稽查的法律外延和内涵只需研究稽查的立法定义即可。
3、稽查的内涵与外延
根据以上分析，一方面，行政法学理论中的稽查概念是借鉴该词本身的词语功用形成的，其内涵与检查一词相同；另一方面，在海关监管、税收管理和文化市场管理的理论与实践中，已经形成对稽查的不同的立法定义。因此，在与行政执法相对来研究稽查时，稽查的本质特征就是与检查相关的行政执法行为。不论是广义的稽查还是狭义的稽查，它的外延是确定的，有行政监督、行政检查、行政强制和行政处罚四种表现形式。
按照“举重以明轻，举轻以明重”的类推方法，只要比较稽查外延和中义的行政执法外延得出的结论，就能推导出稽查和行政执法逻辑学上概念关系的分类：通常意义上使用的稽查和行政执法概念属于种属关系，而如果特别指出是广义的稽查和狭义的行政执法概念，那么二者实际上就是同一关系。
三、电力行政执法与电力稽查
电力行政执法和电力稽查的概念及相互关系，与行政执法和稽查这两个概念的内涵和外延的理论以及其它行业现有的实践相同，是行政执法和稽查理论与实践在电力行业的具体运用。
（一）电力行政执法
行政执法按照行政管理的内容区分，包括公安行政执法、工商行政执法、土地行政执法、电力行政执法等门类。电力行政执法是行政执法的一种，是指电力行政执法主体按照法律、法规的规定，对相对人采取的具体、直接影响其权利义务的行政行为。
2002年电力市场化改革之前，电力行政执法的主体是各级政府中的经济综合管理部门。电力市场化改革之后，电力行政执法的主体包括电力监管机构和各级政府中履行对电力行业行使行政执法职责的部门，如发展改革委等。电监会“三定”方案规定，国家电力监管委员会根据国务院授权，行使行政执法职能；在内设机构稽查局的职责中，也有负责电力行政执法的明确内容。《电力监管条例》第四条明确规定“国务院电力监管机构依照本条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能”。这些规定确立了电力监管机构行政执法主体的资格。
对于电力监管机构而言，电力行政执法的具体内容就是电力监管机构对发电企业、输电企业、供电企业、电力调度交易机构和电力用户遵守电力监管方面的法律、法规、规章的情况进行监督、检查、调查和处理等活动。包括行政决定、行政命令、行政许可、行政处理、行政授权、行政监督、行政检查、行政强制、行政裁决、行政处罚等具体行政行为。
（二）电力稽查
在电力市场化改革之前，传统的电力行政执法理论与实践当中，稽查的概念随处可见，如在电力行业传统的行政执法机构中有用电（供电）稽查大队、稽查局（分局、所）等许多称谓。查阅现行的电力法律法规会发现没有直接界定电力稽查这个概念，但是其它行业一些行政法规给具体的稽查行为明确了定义，如税务稽查、海关稽查、文化稽查等，我们可以将这些概念作为参照，结合电力稽查职责，归纳出监管机构电力稽查的定义：
电力稽查是电力行政执法的一个组成部分，属于电力行政执法工作中的事后控制范畴。它是指电力监管机构对发电企业、输电企业、供电企业、电力调度交易机构和电力用户违反电力监管法律法规和国家有关规定应当进行处理的行为，所进行的立案、调查、提出处理意见和执行处理决定工作的统称。
电力稽查的职责主要是：对电力市场及参与电力市场各环节运营的发电企业、输电企业、供电企业、电力调度交易机构和电力用户的行政执法检查，组织调查电力市场违法违规案件和提出处理意见，执行电力监管机构的处理决定。这里需要特别说明的是，电力稽查和稽查工作是两个不同的概念，也即电力稽查职责不完全等同于稽查部门的职责（也可以说是稽查部门的工作内容），履行稽查职责是稽查部门的核心工作，除此之外，稽查部门还承担着与这一职责密切相关的投诉举报处理、争议纠纷解决以及配合政府有关部门的专项检查等联合行政执法（如环保专项行动、“三电”专项斗争）等工作。当然，稽查部门的工作都有一个共同特点，就是都属于监管工作的事后控制环节。
可以看出，电力稽查的定义是广义稽查概念在电力监管中的具体应用，与税务稽查、证券期货市场稽查使用的稽查概念相类似。从电力稽查的定义和职责来看，电力稽查主要具有以下几个特点：
1、电力稽查属于部门行政执法的一种，行政执法的原则同样适用于电力稽查。电力稽查的本质是电力监管法律规范的具体落实，属于电力行政执法中的事后控制部分，不包括电力监管机构的立法、业务许可等专项业务监管活动；
2、电力稽查是法定行政执法活动，其主体、范围、对象、依据、程序及效力等均应依法明确规定；
3、电力稽查的执法主体是电力监管机构。电力监管机构根据授权行使行政执法职能，依照法律法规统一履行全国电力监管职责；
4、电力稽查的对象是发电企业、输电企业、供电企业、电力调度交易机构和电力用户等电力监管相对人；
5、电力稽查的内容主要是对电力监管相对人行政执法检查、组织调查电力市场违法违规案件和提出处理意见、执行电力监管机构的处理决定（包括行政强制、行政裁决和行政处罚）等执法活动。
电力稽查与业务监管部门之间应当坚持“日常监管在前，专项稽查在后”的原则：各业务监管部门负责对电力发、输、供、用各环节进行日常监管，在日常监管过程中，发现需要课以罚款、没收违法所得、吊销电力业务许可证等行政处罚的电力违法违规行为的，应当移交稽查部门，由稽查部门组织立案调查；稽查部门在处理电力投诉举报、电力争议纠纷的过程中发现涉嫌存在电力违法违规行为的，可以直接组织调查。电力稽查主要解决电力行政执法中其他环节发现的违法违规案件。电力稽查具有监督、协调、教育、惩处等多种作用。
（三）电力稽查与电力行政执法的关系
电力行政执法和电力稽查都属于行政行为。电力稽查是一种具体行政行为，而电力行政执法在广义上理解不仅包括具体行政行为，同时还包括一些抽象行政行为。电力行政执法的外延非常广，即使是狭义的电力行政执法也包括了电力稽查的各种表现形式。也就是说，电力稽查的全部外延只是电力行政执法这个概念的外延的一部分。按照逻辑学上的概念关系的分类，这二者属于种属关系。狭义的电力稽查就是行政执法中的行政检查，广义的电力稽查是电力行政执法中的电力行政监督、检查、强制与处罚的总称。采用狭义的电力稽查概念时，电力稽查一词与电力行政检查一词是同一个概念的不同载体，采用广义的电力稽查概念时，电力稽查一词是电力行政监督、行政检查、行政强制和行政处罚四个概念的载体。
结合行政执法内涵和外延的“中义”、“广义”和“狭义”三种定义，按照逻辑学上概念关系的分类，对电力监管机构行政执法的理解：
1、行政执法（广义），实际上就是指电力监管，不仅包括供电检查、电力业务许可、查处违法违规行为等行政检查、行政许可、行政处罚等具体行政行为，也包括制定规范性文件、颁发示范合同文本等行政立法、行政指导等抽象行政行为，涵盖了电力监管工作的全部。广义上理解的电力监管机构行政执法与电力监管的关系在逻辑学上属于同一关系；
2、行政执法（中义），专指电力监管机构内各业务监管工作部门的专业监管行为，包括供电检查、安全监管、电力业务许可、查处违法违规行为等行政检查、行政许可、行政处罚等具体行政行为，不包括制定规范性文件、颁发示范合同文本等行政立法、行政指导等抽象行政行为；
3、行政执法（狭义），仅特指电力监管机构行政检查、行政强制和行政处罚等具体行政行为，实际上就是电力稽查业务。狭义上理解的电力监管机构行政执法与电力稽查的关系在逻辑学上属于同一关系。
鉴于此，我们就不难理解电监会“三定”方案中明确国家电力监管委员会行使行政执法职能的内容之后，稽查局的职责中也出现电力行政执法的表述；同样，我们也不难理解会领导讲话中“电力监管机构是行政执法机关，……”等重要论述，以及年度工作要点中关于电力稽查的内容中提出“加大行政执法力度，依法依规及时查处电力违法违规案件”的要求，实际上，这正是广义和狭义行政执法概念在实践中的具体应用。
（稽查局 赵国宏）
